Fonction publique territoriale La «mise au placard» d’un agent





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Thème : Fonction publique

Gazette n°1801 - 22/08/2005 - 48

Fonction publique territoriale La « mise au placard » d’un agent

L’ESSENTIEL : Sanction déguisée Le changement d’affectation d’un agent qui conduit à une modification importante dans la nature de ses fonctions et n’intervient pas dans l’intérêt du service est une sanction déguisée. Il peut être contesté devant le juge administratif. Incrimination pénale La « mise au placard » peut être qualifiée, dans certaines hypothèses, de harcèlement moral et tomber sous le coup d’une incrimination pénale.

Le changement d’affectation d’un agent dans l’intérêt du service est une simple mesure d’organisation interne, laquelle n’est pas susceptible de discussion contentieuse (1). Il en est ainsi dès lors que les fonctions confiées correspondent au grade de l’agent concerné et sont de même nature que celles qu’il remplissait antérieurement, avec l’octroi d’une rémunération identique. Un agent public n’a aucun droit acquis à son maintien dans ses anciennes fonctions : il peut être appelé à tout moment à de nouvelles missions (2).

A l’inverse, une mutation qui entraîne une modification de la situation personnelle de l’agent lui fait grief. Si elle conduit à un amoindrissement des attributions, pire à une éviction de fait, son annulation est encourue. Lorsque l’agent se trouve dans une telle situation, la mesure est suspecte et peut même être sanctionnée pénalement : il y a « mise au placard », situation qui caractérise un harcèlement moral au sens où la « punition » se prolonge dans le temps et s’accompagne généralement d’actions répétées de brimades et vexations.

La « mise au placard » traduit une action volontaire, une « dégradation délibérée » des conditions de travail imputable à l’autorité hiérarchique. Le but est clair : obtenir le départ de l’agent du service où il est affecté, voire même de l’administration qui l’emploie. Les motifs réels qui fondent une telle entreprise sont inavouables ; ils peuvent être de nature politique ou relever d’un différend personnel (querelle, jalousie…). Les fonctionnaires sont davantage harcelés que les salariés du secteur privé. Plusieurs explications sont avancées : la stabilité de l’emploi dans la fonction publique amène l’appareil administratif à développer une stratégie de longue durée pour obtenir le départ de l’agent à force de dégoût et de lassitude ; la fonction publique repose sur un système hiérarchisé pyramidal, lequel représente un terreau favorable aux luttes d’influences, aux jalousies, aux règlements de compte que suscitent la convoitise du pouvoir et ses apanages. La « mise au placard » est une sanction illégale (I), d’autant plus condamnable qu’elle entre dans la définition du harcèlement moral, situation définie et réprimée pénalement (II). En pratique, elle présente un réel danger pour l’agent qui en est victime et tente de sortir de cette situation (III).

I. La mise au placard est une sanction illégale

Tout d’abord, elle n’est autorisée par aucun texte (A). Ensuite, elle poursuit un but étranger à l’action administrative : non seulement elle vise par une stratégie prédéfinie l’éviction de l’agent, mais encore elle porte atteinte à la dignité de la personne humaine (B).

Aucune tolérance ne doit être acceptée, et tous les agents doivent se sentir concernés par le véritable calvaire qu’endurent leurs collègues plongés dans cette situation. Mais trop souvent, le silence du personnel est responsable de la transformation par certains décideurs des prérogatives dont jouit une administration en appareil répressif.

A. Une mesure non prévue dans l’échelle légale des sanctions

Les sanctions disciplinaires sont strictement définies par la loi et infligées selon un processus ordonné pour éviter l’arbitraire. Passer outre c’est verser assurément dans l’illégalité pour erreur de droit et vice de procédure.

1. L’erreur de droit

Aucune mesure ne peut être infligée à un fonctionnaire en dehors des sanctions énumérées par la loi, quelle que soit la faute qu’il a commise. Il s’agit d’un principe général du droit disciplinaire dont la violation justifie l’annulation de la mesure pour erreur de droit (3).

Or la « mise au placard » est une sanction d’une particulière gravité car elle prive l’agent de ses droits statutaires et, en particulier, du droit à exercer les fonctions dévolues à son grade. Pour dissimuler son action malhonnête, l’administration lui donne un « habillage » juridique : officiellement, il s’agira de muter l’agent, dans l’intérêt du service, en louant, si nécessaire, certaines de ses qualités pour justifier le choix porté sur lui de remplir des fonctions présentées comme indispensables. Il appartiendra alors à l’agent de démontrer l’existence du détournement de pouvoir, ce qui représente une réelle difficulté.

2. Le vice de procédure

Souvent la mutation interne est illégale pour omission de la déclaration préalable de vacance de poste (4).

S’agissant d’une mesure entraînant une modification de la situation personnelle de l’agent et d’une sanction non prévue par les textes, l’illégalité est certaine pour deux motifs : d’une part, parce que la commission administrative paritaire (CAP) aurait dû être consultée – article 52 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 – (5). D’autre part, parce qu’il y a détournement de pouvoir : la mesure est motivée par la volonté d’évincer l’agent pour des raisons étrangères à l’intérêt du service ou de le punir en dehors des règles disciplinaires.

B. La « mise au placard » est contraire à l’action administrative

Le but de l’action administrative est de satisfaire l’intérêt général. Lorsqu’une administration poursuit l’agent sur le terrain disciplinaire, il s’agit, pour celle-ci, de maintenir ou d’améliorer le bon fonctionnement du service par une sanction adaptée. Tel n’est pas le cas de la « mise au placard » dont la seule finalité est l’éviction de l’agent, indépendamment de l’intérêt qu’elle produit pour le service.

1. La « mise au placard » obéit à une stratégie d’éviction de l’agent

La « mise au placard » c’est la mise à l’écart. L’agent est contraint d’exécuter des tâches subalternes ; parfois, il est assigné dans un local « spécialement choisi » (6). Le cadre disparaît de la chaîne décisionnelle sous un prétexte fallacieux (chargé de mission, affectation sur un poste requérant une « technicité particulière »). Il peut aussi être éliminé de l’organigramme ou relégué dans un coin obscur du tableau (« satellisation »). Ses attributions sont supprimées : délégation de signature (marque de confiance), encadrement (marque d’autorité), déqualification (cantonnement à des tâches subalternes).

L’expression même de « mise au placard » correspond à une image forte où domine l’idée d’éviction : l’agent est déplacé, éloigné et donc ignoré, déconsidéré. Le sens usuel du terme « placard » doit être rappelé : il s’agit du lieu de rangement des objets qui ne servent pas. L’agent « mis au placard » est donc forcé à l’inactivité ; il est évincé de la vie active du service ; on s’est débarrassé de lui, même s’il fait encore partie des effectifs.

L’instrument juridique qui donne une légalité apparente à la « mise au placard » est la mutation interne prise dans l’intérêt du service. Il s’agit là d’un risque mesuré, fondé sur les difficultés d’établissement de la preuve par l’agent concerné.

Cette élimination quasi physique de l’équipe de travail se concrétise par : une affectation sur un autre poste, généralement avec présentation d’une fiche de poste « soignée » qui fait illusion ; un changement de bureau, qui comporte le plus souvent un éloignement géographique et une réduction de l’espace de travail. Cette mesure a pour but de « marquer » psychologiquement l’agent, éventuellement de le désolidariser de ses collègues. A terme, l’agent ne sera plus sollicité pour l’accomplissement d’une tâche, il ne recevra plus aucune directive et sera écarté de toute réunion du service. Livré à lui-même, il sera fragilisé et deviendra une proie facile pour son ou ses détracteurs.

Le langage populaire retient parfois que l’agent est placé dans un « placard doré ». Cette métaphore (7) recouvre la situation dans laquelle l’agent profiterait de ce contexte pour exercer une activité parallèle lucrative. En réalité, elle produit un effet dangereux de tolérance dans les esprits en éliminant l’aspect dramatique de la « mise au placard » et en culpabilisant l’agent.

2. La « mise au placard » atteint l’agent dans sa dignité

La dignité dans le travail c’est le respect dû à la personne, quels que soient son statut et son positionnement hiérarchique. Or, la « mise au placard » est l’antithèse de la dignité. Elle blesse l’agent dans sa fierté d’homme ou de femme ; elle est avilissante parce qu’elle le place en situation d’infériorité, ce que ne manque pas d’exploiter la hiérarchie.

La « mise au placard » est une humiliation

Elle représente pour l’agent qui en est victime une épreuve qui est liée non seulement à la mise à l’écart quasi physique mais encore à ses effets : dégradation des conditions de travail, notamment par une déqualification et une privation de moyens matériels, situation qualifiée de harcèlement moral par le juge (8) ; désocialisation ; perte de notoriété ; altération de la santé… L’agent devient improductif, ce qui représente un coût certain pour la collectivité publique et ce, d’autant plus qu’il sera souvent placé en congé de maladie.

Mais le seul fait de supprimer le bureau occupé par l’agent ne concrétise pas une « mise au placard » dès lors que la décision n’est pas accompagnée d’une modification de ses attributions ou d’une atteinte à ses droits statutaires (9). Ainsi, la « mise au placard » suppose des conséquences d’une particulière gravité qui ne peuvent être vérifiées qu’avec le temps. Le plus important est de mettre en évidence la torture psychologique que subit l’agent.

L’atteinte à la dignité est l’une des conséquences du harcèlement moral prévu par le législateur (article 6 quinquies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ; article L.222-33-2 du Code pénal). Elle résulte d’un comportement intentionnel (volonté de nuire à l’agent), souvent pervers du ou des auteurs de la décision.

« Les agissements en cause qui conduisent à la situation de harcèlement doivent avoir pour objet ou pour effet une dégradation importante des conditions de travail ». Le Conseil constitutionnel a précisé à propos de l’article 222-33-2 du Code pénal qu’étaient visées les atteintes aux droits de la personne au travail (10).

La « mise au placard » est d’abord une mesure de rétorsion, de vindicte. Prenons le cas de ce conservateur du patrimoine qui travaille au sein des archives départementales de Paris et qui produit des documents juridictionnels archivés en sa qualité de témoin dans une affaire pénale médiatisée (l’affaire Papon). Malgré le devoir de vérité historique consacré par la loi n° 79-18 du 3 janvier 1979 qui garantit l’accès aux archives, ce cadre est affecté, en représailles, par son chef de service, dans des fonctions subalternes de dépouillement et de classement, exclu des réunions de service et des permanences en bibliothèque. Il obtient l’annulation de cette mesure d’éviction au motif qu’elle constitue une sanction déguisée (11).

Mesure visible, parce qu’elle correspond à une élimination quasi physique de l’agent, la « mise au placard » génère l’opprobre, déclenche un sentiment de rejet en créant un doute sur les faits à l’origine de l’éviction, lesquels ne sont pas avoués. Alors le système s’alimente de lui-même et enfle comme la calomnie ou la rumeur : dans une collectivité organisée, hiérarchisée, il y aura toujours un individu qui suggérera que l’agent en cause ne pouvait pas être ainsi écarté sans être un peu fautif… La plupart du temps, le « mis au placard » est un agent possédant une forte personnalité, le « fort en gueule », l’hyperactif perçu par les élus et/ou la direction générale comme un perturbateur. Sont surtout visés les syndicalistes ou les opposants politiques. Parfois, sont écartés les agents en conflit avec le supérieur hiérarchique ou les collègues.

La mise au placard affaiblit l’agent

La personne mise « au placard » subit une agression dont le but inavoué est de provoquer de sa part une réaction. Il s’agit de le pousser à bout pour provoquer soit un comportement fautif (rébellion ; erreur dans l’accomplissement d’une tâche par stress ou perte de confiance), soit son départ (démission, abandon de poste, retraite anticipée). Mais le juge contrôle la proportionnalité de la sanction par rapport à la faute commise par l’agent et aux provocations de l’administration? Il sanctionne les effets d’une pression qui a pu annihiler la volonté de l’agent.

S’agissant de la démission, le juge analyse les termes du courrier et recherche dans les pièces du dossier les éléments qui tendent à crédibiliser la thèse de la pression (12). L’état de fragilité psychologique de l’agent est pris en compte : permettait-il ou non de résister à une pression ? (13). Le juge vérifie que l’agent concerné était dans l’incapacité de surmonter des intimidations (14). Il ne fait aucun doute que par sa nature même la « mise au placard » correspond à une pression à laquelle l’agent ne peut guère résister avec le temps.

L’administration peut exercer des manœuvres pour inciter son agent à présenter sa démission. En pareille hypothèse, le juge est amené à se livrer à un travail de vérification au vu des éléments du dossier (15).

Si les circonstances de l’affaire font apparaître que l’administration a exercé une pression, la demande formulée est considérée comme ayant été présentée sous l’empire de la contrainte ; le consentement exprimé est donc vicié et la démission est sans valeur (16).

La « mise au placard » correspond à l’amoindrissement des responsabilités ou à une absence de travail

C’est bien connu, le « mis au placard » est payé à ne rien faire. Cette situation qui amène fréquemment l’agent concerné à culpabiliser est essentielle à considérer car elle permettra d’apporter au juge une preuve de la réalité de l’éviction.

En effet, toute activité est mesurable. Ainsi, le directeur territorial, chef de service, qui se trouve propulsé sur un poste de chargé de mission, sans encadrement, sans responsabilité particulière (fiche de poste « fabriquée » pour les besoins de la cause), parce qu’il aura voulu implanter et diriger un syndicat, activité que son administration estime incompatible avec l’exercice de ses fonctions et contraire au devoir de loyauté, aura tout intérêt à démontrer son déclassement par une explication sur la perte en volume et en qualité de ses prestations par rapport à ses anciennes responsabilités et la mise en perspective des fonctions réellement assumées par rapport à la fiche de poste.

Il a été jugé que la seule diminution des attributions et des responsabilités de l’agent ne constituait ni une sanction déguisée ni un agissement constitutif de harcèlement moral dès lors que la mesure est prise dans l’intérêt du service (17). Mais, le cas échéant, il appartient à la collectivité publique de s’expliquer sur les motifs qui fondent cette décision (18).

Toujours est-il que l’administration commet une faute en ne donnant aucun travail effectif à son agent (19) ou en réduisant de manière importante ses responsabilités (20).

II. La « mise au placard » est une forme de harcèlement moral

La « mise au placard » vise à déstabiliser l’agent pour le pousser à la faute professionnelle ou au départ. Elle exprime une forme d’abus d’autorité puisque le ou les auteurs d’une telle mesure jouissent d’un pouvoir hiérarchique sur l’agent victime. Certes, le harcèlement moral suppose des actes répétés, un acharnement (21), alors que la « mise au placard » résulte généralement de la seule décision d’affectation de l’agent. En réalité, elle peut être le résultat de plusieurs mesures successives aboutissant au déclassement de l’agent et le confinant dans un rôle subalterne (22). De la même façon, la personne écartée subit dans le temps les effets de ces mesures, lesquelles peuvent être accompagnées de brimades et vexations récurrentes.

Or, l’article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 caractérise ainsi les faits constitutifs d’un harcèlement moral (23) : « agissements répétés [...] qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d’altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel », définition qui correspond à celle donnée par le psychiatre et psychanalyste Marie-France Hirigoyen et que reprennent les articles L.122-49 du Code du travail et L.222-33-2 du Code pénal.

Cette dégradation implique une réduction importante des responsabilités correspondant au grade ; l’isolement et, de manière générale, la privation de contact avec l’extérieur et les collègues. De la façon dont ces facteurs d’exclusion sont déclinés dans les faits, l’atteinte aux droits que l’agent tient de son statut et à sa dignité sera plus ou moins appréciable. Lorsqu’il s’agit d’un cadre, le fait de ne plus recevoir d’objectifs, de ne plus remplir de tâches d’encadrement et d’être écarté des réunions de travail est une circonstance déterminante.

S’ajoutent à cette situation des tracasseries plus ou moins graves mais continuelles : chantage à la mutation ; surveillance constante des faits et gestes pour chercher la faute ; quolibets, voire insultes, des collègues qui ne saluent plus ou ne parlent plus ; interdiction d’accès à certains dossiers ; absence de directive ; critiques incessantes ; tâches dépourvues de sens…
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