La forêt en France, une multifonctionnalité reconnue par les communes forestières mais qui doit être intégrée par tous
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Projet de Loi en faveur du développement des territoires rurauxContributions des communes forestières à l’élaboration du projet Propositions à caractère législatif et réglementaires MONIN Jean-Claude, Président de l’URACOFRA , Octobre 2003
La forêt en France, une multifonctionnalité reconnue par les communes forestières mais qui doit être intégrée par tousLes communes forestières sont essentiellement des communes rurales, mais aussi des communes périurbaines ;la notion de multifonctionnalité se traduit alors par des attentes propres aux gestionnaires, aux opérateurs économiques et aux utilisateurs de la forêt mais aussi celles de la population urbaine proche (elle devient alors une aire de loisir). Au delà des revenus économiques et des emplois qu’elle peut générer (pour la collectivité propriétaire et la filière bois), cette forêt est considérée comme :
Une forêt communale essentiellement en montagne…Deux tiers des 11 000 communes forestières de France se situent en zone de montagne, où l’on trouve 37 % du potentiel national en superficie comme en volume sur pied des forêts françaises. Les enjeux de la loi sur la ruralité prennent donc une acuité toute particulière en zone de montagneSi les territoires de montagne se caractérisent avant tout par un handicap géophysique fort, ils se qualifient surtout par un patrimoine remarquable et des ressources naturelles majeures, aussi exceptionnels que fragiles ; ils sont par conséquent des territoires d’enjeux irremplaçables envers lesquels une politique publique est indispensable. Celle-ci doit permettre de maitriser les spéculations sur ces territoires, fédérer ssles énergies en ce centrant sur les fondamentaux pour un développement durable en montagne : c’est-à-dire un équilibre subtil entre les éléments naturels et l’action de l’Homme . Rappelons quelques éléments caractéristiques et discriminants de la montagne :
Proposition pour la valorisation des services collectifs apportés par les espaces forestiers
Les dispositifs reliées aux zones de revitalisation rurale ZRR qui regroupent l’essentiel de la richesse forestière française ne sont-ils pas trop ciblés sur les entreprises industrielles et les investissements immobiliers locatifs pour encourager véritablement le développement de la population et des activités dans les zones concernées ? Proposition de la FN-COFOR : Extension du champ d’application du décret n°96-119 du 14 février 1996 pris en application de l’article 14 65 A du code général des Impôts, aux entreprises de travaux forestiers, aux câblistes et scieries. Par ailleurs ces dispositifs devront valoriser l’utilisation du Bois en se référant aux engagements Etat/Organisations professionnelles de l’accord cadre Bois-Construction-Environnement initié par la Loi sur l’Air et l’utilisation rationnelle de l’Energie du 30 décembre 1996 ainsi que le plan gouvernemental de lutte contre l’effet de serre. Proposition de la FN-COFOR Rattacher les dispositifs proposés à l’accord cadre Bois-Construction Environnement Privilégier l’utilisation du matériaux bois dans la construction parmi les critères d’éligibilité aux aides publiques.
La baisse du prix du bois a mis en évidence les handicaps de gestion des forêts et d'exploitation des bois en montagne dont les coûts sont obérés par les difficultés d'accès et de transports. Sous-exploitée, la forêt se régénère mal Pour que la forêt de montagne joue pleinement et durablement son rôle de protection, y compris des ressources en eau potable, ainsi que son rôle d’accueil du public et de structuration des paysages, elle doit faire l’objet d’une gestion et d’une exploitation fine et spécifique : le présent projet de loi pourrait être l’occasion de mettre à plat des principes de mesures compensatoires « soins et exploitations minimaux des forêts » en complément des mesures du PDRN (i71 et i72, ) et assorties d’une possibilité de mise en œuvre d’une servitude de passage pour les lignes de câble. Le CIADT du 3 septembre a demandé une publication rapide des circulaires d’application Propositions de la FN-COFOR Modification de l’article L113-1 du code rural (L’agriculture de montagne) qui pourrait être ainsi rédigé « Par leur contribution à la production, à l’emploi, à l’entretien des sols et à la production des paysages, l’agriculture et la forêt de montagne sont reconnues d’intérêt général comme activité de base de la vie montagnarde. En conformité avec les dispositions des traités instituant la Communauté économique européenne, le Gouvernement reconnaissant ces rôles fondamentaux de l’agriculture et de la forêt de montagne s’attache à : 1° Encourager des types de développement agricole et forestier adaptés à la montagne… 2° Mettre en œuvre une politique agricole et forestière… … 5° Prendre en compte les handicaps naturels de l’agriculture et de la forêt de montagne et favoriser, par des mesures particulières, le financement des investissements et le fonctionnement des services collectifs d’assistance technique aux exploitants et aux groupements….[L.n°85-30 du 9 janv. 1985, art.18] Modification des articles R113-13 à R 113-17 du code rural sur les « critères de délimitation des zones agricole défavorisées » ainsi que la sous-section 2 « Aides compensatoires des handicaps naturels permanents » (articles R113-18 à R113-23 ; décr. n°2001-535 du 21 Juin 2001): inclure la forêt dans ce dispositif La servitude de passage pour les lignes de câbles sera développée dans le cadre des outils d’aménagements du territoire
Au-delà de l’aspect offre touristique mercantile, il est indispensable d’obtenir une véritable reconnaissance ainsi qu’une prise en compte des fonctions d’accueil en forêt (notamment de la population citadine) et de son rôle d’éducation à l’environnement. La prise en compte de cette demande sociale par les propriétaires doit faire l’objet d’un soutien notamment via un système de péréquation ville-campagne ou d’un émargement au titre de la taxe de séjour (en référence à l’article 63 du projet de loi) et d’une péréquation de la taxe sur les remontées mécanique au titre de la loi montagne et de son article 89 Propositions de la FN-COFOR Modification dans le code des collectivités territoriales des articles L2333-27 pour la taxe de séjour, rattacher le dispositif de l’article 63 du projet de Loi à l’adoption d’un plan de gestion des espaces naturels et du paysage au sein de ladite intercommunalité (en référence à la loi no 93-24 du 8 janvier 1993 sur la protection et la mise en valeur des paysages) Modification des articles L2333-53 et L3333-7 sur l’affectation du produit annuel de la taxe communale et départementale sur les remontées mécaniques qui pourrait être ainsi rédigées « le produit annuel de la taxe…. est affecté… : 1° à des interventions favorisant le développement agricole et forestier en montagne ». 2° à des actions de prévention des installations d’accueil contre les risques naturels, à la protection des sols et à la préservation du paysage Utilisation de la taxe départementale sur les espaces naturels sensibles Proposition de la FN-COFOR L’article L142-2 du code de l’urbanisme dans son objet cite une affectation possible de cette taxe sur des projets forestiers afin d’asseoir plus fortement cet objet, nous proposons d’élargir l’utilisation possible de la taxe départementale sur les espaces naturels sensibles à la « mise en valeur de ces espaces naturels sensibles dans les zones de dévitalisation rurale définies dans le code des impôts et les zones de montagne du code rural », Moduler les aides de l’Etat en fonction des difficultés économiques et sociales du territoires, du secteur économique concerné et en fonction de l’effort consenti pour une préservation et gestion durable des espaces naturels Proposition de la FN-COFOR Modification des critères d’attribution des DGE, DGF, DSR… Prise en compte des surfaces forestières totales de la commune.
Les Schémas stratégiques forestiers doivent s’insérer dans les dispositions relatives à la montagne Dans le paysage de la politique forestière, à côté d'un volet opérationnel performant, via les documents de gestion, à côté des Orientations Régionales Forestières (ORF) et des travaux de la Commission Régionale de la Forêt et des Produits Forestiers pilotés par l'Etat, il manque "un lieu" où puisse se définir et se formaliser, à l'initiative des collectivités et sous leur responsabilité, un cadre opérationnel d'action destiné à guider, susciter et mettre en cohérence des projets territoriaux, de la compétence des collectivités, qui intègrent la forêt et sa multifonctionnalité. Les chartes forestières de territoires, créées par la loi d'orientation sur la forêt, répondent en partie à cette problématique mais elles ont plus directement vocation à être l'outil de l'intercommunalité (communauté de communes) ou des territoires de projets que sont les PNR ou les pays. Elles offrent un cadre pertinent pour associer pleinement la forêt au développement de ces territoires, pour formaliser les fonctions non marchandes des forêts et passer des conventions entre les propriétaires et les utilisateurs. Si ces chartes s'intègrent bien entendu dans les objectifs de la politique forestière nationale et les ORF, leur juxtaposition spontanée ne permet pas de répondre au "manque" identifié ci-dessus. Ainsi le schéma stratégique de massif forestier, fruit d’une démarche conduite en partenariat avec les opérateurs de la Forêt-Filière bois, a naturellement vocation à préparer les contrats de plan Etat-Région dont elle permet de compléter les axes sectoriels par des approches territoriales englobant les enjeux économiques, sociaux et environnementaux. Dans la perspective de l'évolution de la politique de soutien de l'Union européenne, à l'horizon 2006, et du renforcement probable du "deuxième pilier" de la PAC, l'existence de ces massifs forestiers régionaux est également un élément favorable pour la contractualisation avec l'Union européenne. Le 28 août dernier, le Conseil National de la Montagne a statué en faveur d’un appui à l’élaboration et à la mise en œuvre de deux schémas stratégiques de massifs forestiers, situés dans les Alpes et dans le Massif Central. Le CIADT du 3 septembre 2003 a décidé d’expérimenter l’élaboration et l’application de deux « schémas stratégiques de massifs forestiers », l’un sur les forêts alpines, l’autre sur le Massif Central, et ce avec le soutien du MAAPAR. Proposition de la FN-COFOR Pour la montagne, nous proposons que ces schémas stratégiques de massifs forestiers soient une déclinaison thématique du Schéma Interrégional d’Aménagement et de Développement de Massif tel que prévu à l’article 62 du projet de Loi . Moderniser les outils d’aménagement du territoire, faire évoluer les dispositifs pour que les communes optimisent la gestion des espaces naturels et ruraux…
En terme de développement durable, la gestion forestière implique de disposer d’unités territoriales « rationnelles » qui seules permettent la mise en œuvre d’actions d’équipement, de mise en valeur et de protection efficaces. A défaut une trop forte dispersion des propriétés forestières paralyse l’action par une fragmentation des moyens et des effets. Les sections de communes peuvent être un véritable obstacle à la mise en œuvre de cette volonté pragmatique de favoriser une gestion durable, efficace et cohérente des espaces naturels. Par nature, elles sont synonymes de propriétés morcelées, de petites superficies pour l’immense majorité d’entre-elles, et souvent de rivalités entre collectivités (mésentente entre les habitants des sections et le conseil municipal administrant une forêt communale et la ou les forêts sectionales qui y sont rattachées). Pour mettre fin à cette situation, il est proposé les solutions suivantes, à insérer dans le code forestier et au travers d’articles nouveaux à introduire dans le code général des collectivités territoriales Proposition FN-COFOR Article (1) « Dans l’hypothèse où une commission syndicale n’a pas été élue dans les conditions prévues au présent code, et nonobstant le fait que le transfert de propriété au profit de la commune n’est pas encore intervenu dans les conditions de l’article L 2411-12 du présent code, les forêts de la ou des sections en cause qui relèvent du régime forestier font l’objet d’un aménagement forestier commun avec celui de la forêt communale, quand elle existe ». Commentaire : La loi exigeant normalement l’accord des sections propriétaires pour un tel regroupement – il est proposé ici d’écarter cette exigence lorsque de toute évidence les habitants de la section n’ont pas jugé utile d’élire une commission syndicale. Proposition FN-COFOR Article (2 ) « Lorsque des enjeux environnementaux, écologiques ou sociaux le rendent opportun, l’ONF peut, pour les forêts relevant du régime forestier, proposer au Préfet d’imposer aux sections de communes relevant d’une même commune de rattachement, l’application d’un aménagement forestier unique, commun à toutes les forêts sectionales et à la forêt communale si elle existe. Dans cette hypothèse, le projet d’aménagement forestier est alors approuvé par le conseil municipal statuant au nom et pour le compte des différentes collectivités propriétaires. Un décret en Conseil d’Etat détermine dans quelles conditions peuvent être définis les enjeux justifiant de ce regroupement obligatoire ». Commentaire : L’argument invoqué ici vise des hypothèses objectives justifiant un aménagement commun : par exemple deux forêts sectionales et la forêt communale sont toutes trois inscrites dans le périmètre d’un site Natura 2000, ou dans le périmètre d’un site classé ou dans un plan de lutte phytosanitaire. Proposition FN-COFOR Article (3 ) « Lorsque la surface totalisée des forêts des sections relevant du régime forestier, rattachées à une même commune et de l’éventuelle forêt propriété de cette commune, relevant elle aussi du régime forestier, est inférieure à 50 ha, le Préfet peut, sur proposition de l’ONF, imposer la constitution d’un syndicat mixte de gestion forestière dans les conditions prévues aux articles L 148-9 et suivants du Code Forestier ». Proposition FN-COFOR Article (4 ) « Lorsque les ayants droit d’une section représentent plus de la moitié des habitants d’une commune, les biens forestiers sont considérés comme propriété de la commune et administrés comme tel ». Commentaire : Disposition très importante destinée à faire cesser de nombreux cas de sections de communes où, en réalité, la section représente l’agglomération (bourg), seuls quelques hameaux isolés peuplés de rares habitants ne pouvant prétendre à la propriété et à la jouissance des biens du bourg. Il n’est pas proposé ici d’imposer un transfert de propriété (mesure « forte » qui pourrait peut être bloquer le projet) mais de créer un statut spécifique permettant d’administrer le bien « sectional » comme une propriété communale.
En effet, compte tenu du morcellement de la propriété forestière privée, de l’éloignement des propriétaires, leur manque d’intérêt voire de connaissance de leurs fonds entraînant dans certains cas des menaces sur les propriétés voisines bien gérées, des difficultés d’identification des propriétaires, nous demandons à ce que soient développés les outils et dispositifs nécessaires à la « mise en oeuvre d’un plan d’actions par les collectivités » lorsque la gestion des sites forestiers s’impose. Proposition de la FN-COFOR Insérer/fixer les éléments propres à la forêt dans : - l’article L2212-2 (5ème§) du code des communes qui traite des pouvoirs de police du maire (fixer la notion de fléaux calamiteux,…), - et dans l’article L151-36 du code rural (rajouter à minima la lutte phytosanitaire, la protection des ressources en eau). Toiletter les articles L25 et L27 bis et ter du Code du Domaine de l’Etat : adapter ces articles afin d’accorder un droit de priorité aux communes qui peuvent se porter acquéreur, au prix fixé par les domaines, des biens vacants et sans maître et ainsi éviter un mitage des massifs forestiers
Proposition de la FN-COFOR Afin de faciliter et de rentabiliser l’exploitation des bois en zone de montagne il est instauré une servitude sur les fonds ruraux riverains des propriétés forestières, à condition que celles-ci soient dotées d’un document de gestion approuvé tel que prévu par les dispositions de l’article 8 de la LOF, afin de permettre l’installation, l’approvisionnement, le fonctionnement et l’utilisation de câbles aux fins d’évacuation aérienne des bois jusqu’à une zone accessible aux véhicules de transport routier. Afin de donner à la forêt sa juste place, nous proposons d’intégrer l’outil réglementation des boisements dans les Plans Locaux d’Urbanisme.
Proposition de la FN-COFOR Insérer dans l’article 19 du projet de Loi une référence à l’article 2 du Code forestier qui stipule que la politique forestière est une compétence de l’Etat ainsi qu’une référence à l’article L380-1 pour ce qui relève de l’accueil du public en forêt. Par ailleurs, à ce titre, nous proposons une rédaction de l’article L 143-3 qui pourrait être « La Région élabore, en accord avec les communes ou les établissements publics compétents, dans le respect des législations applicables aux espaces forestiers, en lien avec les ORF et les choix de la CRFPF et de la convention d’application, s’il y a lieu, d’une Charte Forestière de territoire, un programme d’action qui précise les aménagements et les orientations de gestion destinées à favoriser l’exploitation agricole, la gestion forestière, la préservation et la valorisation des espaces naturels …»
Proposition de la FN-COFOR Assurer une représentation des acteurs forestiers au sein des Conseil d’Administration des Agence en modifiant l’article 21 du projet de Loi (représentant des communes forestières, Syndicats des propriétaires forestiers, ONF, CRPF, Interprofessions Forêt Filière Bois… L’article L143-4 devra faire état de convention d’application qui précisera notamment les modalités d’intervention du personnel « forestier ».
Proposition de la FN-COFOR Les articles 67, 68 du projet de loi sur les compétences des chambres d’agriculture doivent faire référence à l’article L 221-6 du code forestier et ainsi développer le principe d’un contrat d’objectif pluriannuel sur la forêt filière bois établis en accord avec les représentants des forêts communales et privées, l’ONF, le CRPF et l’interprofession. Par ailleurs cette extension de compétences des chambres d’agriculture, notamment sur la forêt filière bois, doit être assortie d’une modification de la représentation de la forêt au sein des chambres d’agriculture : nous demandons que soit ouvert et renforcé le collège forestier (actuellement il n’y a qu’un seul représentant au titre des propriétaires forestiers sur 24 sièges en référence à l’article R 513-3 du code rural. Nous demandons 3 sièges : un pour les représentants de la forêt publique, le 2ème pour les représentants de la forêt privée et le 3ème pour les représentants de l’interprofession )
Développer de nouvelles formules de mise en marché des bois pour la forêt publique : Dans nombre de régions, l’exploitation des produits forestiers constitue une importante source de développement économique, mais la faiblesse de la filière et les méthodes de commercialisation pratiquées en forêt publique conduisent à ne mobiliser qu’une part des produits commercialisables, sans toujours en obtenir la meilleure valorisation économique. En parallèle, les collectivités souhaitent favoriser le maintien de la diversité des opérateurs de la première transformation. En effet, celles-ci collaborent au maintien de la valeur ajoutée sur des territoires ruraux, notamment à forts handicaps, créent et induisent des emplois, évitent aux collectivités d'être sous l'emprise d'un acheteur unique. Les modalités de ventes de bois des forêts publiques par appel à la concurrence nécessitent d'être modernisées dans le cadre d'un travail d'adaptation impliquant les communes forestières, l'ONF et les exploitants forestiers et scieurs. Les communes forestières renforcent leur rôle dans la filière en proposant de nouvelles formules de ventes (à l'unité de produit, contrats d'approvisionnement : des initiatives ont d'ailleurs émergées au sein de certaines régions). Mais, compte tenu de l’effritement des cours des bois sciés, de la démultiplication de territoires connaissant des situations de méventes ou de non vente, il nous apparaît impératif d’adopter une dynamique de projet pour répondre tant aux besoins des vendeurs et des acheteurs qu’à une problématique d’aménagement du territoire posée par ces territoires « en déprise » donc basée sur un partenariat forêt publique/forêt privée/exploitants et scieurs. Fort de son monopole légal pour mettre en vente toutes les coupes et produits de coupes issus des forêts publiques relevant du régime forestier, l’ONF joue donc déjà un rôle moteur dans l’économie forestière, commercialisant plus de la moitié du bois d’œuvre. Ce rôle est toutefois limité par une conception des ventes de bois marquée, historiquement et juridiquement, par la conception « sylvicole » indispensable à la protection des forêts, mais qui laisse peu de place au développement d’une politique commerciale d’adaptation aux réalités économique de la filière. En effet, en l’état actuel du droit, les modes de commercialisation des bois sont enserrés dans une conception juridique qui trouve son origine dans la volonté de préserver les forêts de toute surexploitation, en veillant à ce que ne soient exploités que les bois dont l’enlèvement correspond aux prévisions de l’aménagement forestier de telle parcelle expressément désignée ; c’est ainsi que l’acte commercial est toujours défini comme une vente de coupes ou de produits des coupes qui lie indissociablement les bois mis en vente à la parcelle forestière où ils se trouvent, ou dont ils sont issus (notion « d’assiette » de la coupe – notamment art R.133.4, R 133.5 et L 135.1 du code forestier). Une expérience récente en Franche Comté a montré les limites du système actuel de commercialisation des coupes de bois, qui, dans le contexte difficile de l’évacuation des quantités importantes de chablis des tempêtes de décembre 1999, a révélé d’importantes difficultés à mutualiser une offre de produits forestiers provenant de diverses propriétés, en raison des prescriptions actuelles du Code Forestier relatives aux ventes et des règles de la comptabilité publique, qui rendent aujourd’hui quasiment impossible ce type d’opération. Or une telle évolution s’avère nécessaire pour répondre à la demande d’accroissement de la contractualisation de volumes importants, technique commerciale indispensable pour assurer de façon régulière une sécurité d’approvisionnement à moyen terme aux entreprises de la filière. Cette évolution permettrait, sans remettre en cause la légitimité d’une économie rurale de proximité qui se satisfait des modes traditionnels de vente de coupes, d’évoluer vers une économie de marché seule à même de garantir le maintien ou le développement d’une filière bois en pleine restructuration, au bénéfice partagé des propriétaires vendeurs comme des acheteurs et négociants de la filière ; ces derniers seraient alors en mesure de s’approvisionner plus régulièrement en produits mieux ciblés. La fiabilité à long terme d’une ressource adaptée est en effet nécessaire à l’investissement dans l’outil de transformation des entreprises de la filière, et participe à l’amélioration de la performance économique de ces entreprises. Proposition de la FN-COFOR Dynamiser la commercialisation des produits forestiers, dans l’intérêt des collectivités propriétaires, de la filière bois et de l’économie rurale locale, nécessite d’être en mesure de dissocier le processus technique et juridique de sylviculture et de préparation des coupes à exploiter, du processus commercial et juridique de vente des bois sur le marché. Dissocier l’assiette de la récolte (au sens de l’aménagement forestier – art R 133.4 et R. 133.5 CF) de l’assiette de la vente, permettrait de donner à l’ONF les capacités juridiques et commerciales de mise sur le marché de produits forestiers homogènes, en rassemblant dans un même lot mis en vente des produits issus de plusieurs coupes régulièrement assises et provenant de plusieurs propriétés distinctes, en quantités économiquement significatives pour l’approvisionnement du marché. Les modifications proposées La dissociation de l’assiette de la coupe (opération sylvicole) de l’assiette de la vente (opération commerciale) impliquerait une réforme en trois temps : - Adapter les dispositions relatives aux ventes de bois des forêts relevant du régime forestier (CF, art L 134.1 et L 144.1) - Adapter les missions statutaires de l’ONF et les modalités d’organisation des communes y compris dans une logique de partenariat forêt privée et publique aux évolutions des dispositions relatives aux ventes de bois Pour donner leur pleine efficacité commerciale aux évolutions évoquées ci-dessus, l’offre de lots commerciaux, distincts des traditionnelles coupes de bois, doit pouvoir être rassemblée en un même outil de mise en marché des produits forestiers où l’ensemble des opérateurs pourraient être assurés du plus efficace rapprochement de l’offre des vendeurs et de la demande des acheteurs. - Adapter le droit des biens du domaine privé des collectivités publiques aux nouvelles modalités proposées de vente des produits forestiers de leur domaine. Conforter les entreprises de la filière bois : La diversité des opérateurs de la filière représente pour les communes forestières et les autres propriétaires privés ou domaniaux à la fois une multiplicité d’acheteurs mais aussi de partenaires dans la valorisation de bois de pays et de l’emploi rural (notamment la pluriactivié). Aussi il nous paraît important de :
Proposition de la FN-COFORElargir le Chapitre III du projet de Loi « Soutenir les activités agricoles » aux activités forestières en soutenant une exonération de la taxe professionnelle sur les investissements rattachés à l’exploitation, à la qualité et la valorisation des bois locaux (unité de séchage, de création de nouveaux produits) et l’intégration environnementale des entreprises. Proposer une diminution du Taux de TVA dans le cadre de toutes prestations nécessaires à la production de plaquettes forestières : mobilisation, déchiquetage des bois et transport des plaquettes.
Proposition de la FN-COFOR Développer les règles pour limiter les problèmes de voisinage (bruit, nuisances,…) à l’instar de l’agriculture, réfléchir aux règles d’urbanisme à adapter.
Proposition de la FN-COFOR Les Sociétés d’Investissement pour le développement rural prévues à l’article 2 du projet de loi ainsi que les mesures de déductions fiscales prévues pour la rénovation du patrimoine bâti (article 37 à 39) peuvent être des vecteurs pour la valorisation du bois construction et du bois énergie.
Proposition de la FN-COFOR Afin de fédérer les démarches de « labellisation » dont les mises en œuvre sont la recherche d’une valorisation liée à l’origine montagne du produit (tant sur le plan de l’image que des spécificités techniques), nous proposons une certification produits de montagne… |
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