Rapport au ministre d’Etat, ministre de l’Ecologie, de l’Energie, du Développement Durable et de l’Aménagement du Territoire





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Grenelle de l’Environnement

Comité Opérationnel de Projet n° 4

« Etat exemplaire »

Rapport au ministre d’Etat, ministre de l’Ecologie, de l’Energie, du Développement Durable et de l’Aménagement du Territoire

Rapport final

Partie bâtiments publics


Présidents du comité opérationnel de projet
M. Claude MARTINAND Mme Hélène GISSEROT

Vice-président du Conseil général Procureur Général Honoraire

Des Ponts et Chaussées de la Cour des Comptes


Chefs de projet

M. Robert COURRET M. Michel-Régis TALON

DGUHC DGPA

Avec la participation de Georges DEBIESSE et Dominique BROCHARD (CGPC)


Introduction générale

Les travaux du comité opérationnel de projet n°4 du Grenelle de l’environnement « Etat exemplaire » s’inscrivent dans la phase de mise en œuvre opérationnelle du Grenelle.
Par lettre en date du 26 décembre 2007, le ministre d’Etat Jean-Louis Borloo ainsi que les secrétaires d’Etat Dominique Bussereau et Nathalie Kosciusko Morizet ont confié au comité la mission de définir les voies, moyens et conditions requis pour la mise en oeuvre aussi rapidement que possible des conclusions du Grenelle correspondantes.
Les sujets à traiter concernaient aussi bien la réalisation des bilans carbone des bâtiments publics que les achats publics éco responsables, la formation aux questions environnementales et du développement durable pour les hauts fonctionnaires, les indicateurs environnementaux à introduire dans la LOLF, la cohérence des politiques publiques avec la Stratégie Nationale du Développement Durable (SNDD), la rénovation thermique et mise au normes d’accessibilité aux handicapés des bâtiments publics.
En complément du comité opérationnel plénier, les travaux se sont partagés en deux sous-groupes de travail : achats publics et bâtiments publics.
Ils se sont déroulés de janvier à mars 2008 en associant une large représentation des ministères et de leurs établissements publics, au niveau des responsables achats et des responsables immobiliers. Les services déconcentrés du MEEDDAT, son réseau scientifique et technique, l’ADEME et le CSTB ont participé à ces travaux, qui ont également associé des représentants des organisations professionnelles, bureaux d’études et entreprises.
1ère partie : Mesures proposées


I)Contexte des travaux du comité opérationnel de projet « Etat exemplaire » pour les bâtiments publics

I.1 Introduction


L’efficacité énergétique, la réduction des émissions de gaz à effet de serre constituent aujourd’hui une préoccupation croissante et majeure du secteur de la construction. Pour rappel, à lui seul, ce secteur (habitat et tertiaire) contribue à environ 40% de la consommation énergétique française totale et à plus de 20% des émissions nationales de gaz à effet de serre. La consommation des ressources naturelles, de l’eau, la production de déchets, et autres pollutions, sont autant de problématiques que le secteur de la construction doit également intégrer.

Suite au Grenelle de l'Environnement, un vaste programme d'actions en faveur de l'environnement et du développement durable va être mis en place. Parmi celles-ci, un grand nombre d'actions concerne le bâtiment, que ce soit dans le domaine de la limitation des consommations d'énergie, du développement de l'usage du bois dans la construction, ou encore de la limitation des impacts environnementaux et sanitaires des produits de construction.

Il s’agit de préciser les objectifs (en termes de performance et/ou de résultats attendus), de concrétiser des plans d’action définissant les moyens en termes d’impacts organisationnels (y compris au niveau interministériel), de ressources humaines et budgétaires, de textes législatifs éventuels.

I.2 Le contexte

Dans le domaine énergétique,

De nombreuses dispositions législatives et réglementaires ont été prises ces dernières années : loi de programme fixant les orientations énergétiques (loi POPE du 13 juillet 2005), Stratégie Nationale de Développement Durable (SNDD), qui avait notamment pour objectifs une réduction de 10 % des émissions de gaz à effet de serre entre 2003 et 2008, la demande du Premier Ministre de réaliser un bilan carbone des administrations, ...

Le décret du 19 mars 2007 a rendu obligatoire la réalisation de diagnostics de performance énergétiques (DPE) dans les établissements recevant du public (ERP) de catégorie 1 à 4 pour le mois de janvier 2008. Dans beaucoup de cas, cette obligation n’est pas encore remplie aujourd’hui.

Force est de constater que sans action résolue sur l’ensemble du parc public, les réductions de consommations énergétiques et d’émission de CO2 resteront faibles. Même les simples mesures de régulation et de meilleure gestion, permettant de gagner de 10 à 15 % ne sont pas systématiquement mises en œuvre.

En matière d’accessibilité aux handicapés, la loi du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances est encore peu mise en œuvre à ce jour.

La réglementation accessibilité instaure notamment l'obligation de mettre en conformité tous les établissements recevant du public de catégorie 1 à 4 d'ici 2015, ainsi que l'obligation, pour les communes de plus de 5000 habitants, de réaliser un diagnostic d'accessibilité à l'échelle de la commune.

Les délais de réalisation des diagnostics initialement demandés pour 2011, vont être raccourcis par décret (mi 2009 pour les ERP 1 et 2 et fin 2009 pour les ERP 3 à 4). Ces délais, aussi bien que ceux de réalisation des travaux, seront difficiles à respecter sauf action résolue pour infléchir la tendance. De nombreux diagnostics d'accessibilité devront donc être réalisés prochainement.

A l'heure actuelle, l'offre du marché privé est faible sur le champ du diagnostic d’accessibilité, et il n'existe pas de méthode de référence pour la réalisation de ces diagnostics, que ce soit à l'échelle des diagnostics de bâtiments ou des diagnostics globaux (cadre bâti, espaces publics, voirie, transports).
I.3 La nécessité de l’Etat exemplaire

Lors du Grenelle de l'Environnement, la volonté de l'Etat d'être exemplaire dans la gestion, la construction et la réhabilitation des bâtiments de son patrimoine immobilier a été clairement affirmée :

  • engagement de l'Etat de construire les nouveaux bâtiments à des niveaux de performance thermique allant au delà des exigences réglementaires thermiques : tous les bâtiments et équipements publics devront être construits dès maintenant (2010) en basse consommation (50 KWh/m²) ou seront passifs ou à énergie positive. Les énergies renouvelables les plus performantes seront systématiquement intégrées,

  • engagement de réalisation d'un Bilan carbone / énergie dans tous les bâtiments publics,

  • engagement de l'Etat d’engager la rénovation de ses bâtiments dans les 5 ans : rénovation thermique combinée à des travaux d’accès partout aux handicapés.

I.4 Les engagements du Grenelle à respecter

Engagement n°4 :

Bilan carbone / énergie dans tous les bâtiments publics.

Engagement n°5 :

Rénovation thermique combinée à des travaux d’accès de toute la partie ERP aux handicapés, avec un objectif de performance 2015 adapté à la nature des bâtiments et éventuellement à la taille des collectivités (les grandes villes et les régions s’engagent sur des objectifs renforcés).

L’Etat s’engage à effectuer la rénovation de ses bâtiments dans les 5 ans.

I.5 Les travaux à conduire dans le cadre du Comop

Dans le domaine des bâtiments de l’Etat et de ses établissements publics, les travaux des tables rondes du Grenelle n’ont pas fixé d’objectifs de performance à atteindre.

Le Comop a donc été conduit à faire des propositions, concernant :

  • Les objectifs de performance énergétiques et d’accessibilité handicapés à fixer et les échéances ambitieuses mais réalistes pour les atteindre, ainsi que les textes réglementaires à modifier,

  • Les rôles possibles des différents acteurs (ministères et établissements publics, France Domaine, Conseil de l’Immobilier de l’Etat, …)


Le Comop doit donc donner un avis sur :

  • la création envisagée d’une agence « foncière » chargée de la mise en œuvre de ce programme,

  • les aspects financiers (estimations, possibilité de redéploiements budgétaires et de recours aux PPP, notamment sous forme de contrats de performance énergétiques ou de contrats de partenariats, …),

  • les structures nécessaires sur le terrain pour la conduite du programme, les ressources disponibles, le rôle du MEEDDAT, des DDEA et des DREDAD, du RST (CERTU, CSTB, ADEME, CETE) comme appui aux ministères et établissements publics.

Le Comop doit rendre son rapport final pour mars 2008. Il devra en particulier chiffrer les mesures envisagées et proposer les textes devant s’insérer dans la loi de programmation du Grenelle en prévision des arbitrages interministériels.

A l’issue de ses travaux, chaque ministère et établissement public s’engagera sur un plan d’action pluriannuel pour atteindre les objectifs fixés.

Bien entendu, de nombreuses actions restent à conduire pour organiser le pilotage interministériel du plan d’action, mettre au point des outils de suivi et des outils méthodologiques, des documents types, des actions de formation et d’animation, …

I.6 Le périmètre des bâtiments concernés

Sur 3,2 Milliards de m² des bâtiments existants, 75% sont dédiés au logement et 25% au tertiaire (800 millions de m²). Le patrimoine tertiaire public (250 millions de m²) compte pour 30% de ces 800 millions de m².

Le périmètre pris en considération est le patrimoine immobilier de l'Etat hors entrepôts et sites industriels, arrondi à 50 millions de m² et celui des principaux établissements publics administratifs qui lui sont assimilés : Hôpitaux publics (60 Mm²), Universités (15 Mm²), soit un total arrondi à 120 millions de m².

(sources croisées France Domaine et MEEDDAT-DAEI/SESP).

L'enjeu du COMOP 4 porte donc sur 4% du secteur du bâtiment et environ 0,8% du total de CO² émis.

I)Des objectifs ambitieux mais nécessaires et accessibles


II.1 Objectifs de performance à atteindre

Dans le domaine énergétique, l’objectif proposé par le comité est une réduction en moyenne de 50 % des émissions de CO2 pour le parc immobilier de l’Etat et de ses établissements publics, à engager d’ici 2012, et une réduction des consommations d’énergie de 35 à 40 % à engager à la même échéance.

L'écart entre les deux proportions de réduction tient au fait qu'une part de la réduction des émissions de gaz à effet de serre est obtenue par des conversions d'énergie, c'est à dire par le recours à des énergies moins « carbonées » telles que la biomasse ou la géothermie, ou à des procédés tels que la co-génération ou les pompes à chaleur.

L’objectif de réduction des consommations énergétiques est cohérent avec les préconisations du Comop 3 « Bâtiments existants ».

Il est précisé que les objectifs de performance énergétiques recherchés s’entendent à périmètres constants en nombre d’agents. Dans ce cadre, la réduction des surfaces par regroupements ou rationalisations facilitera leur atteinte.

Les objectifs de performance proposés pourront être modulés au vu des premières opérations exemplaires et de la campagne de diagnostics d’accessibilité et d’audits énergétiques qui va être lancée dès 2008.

Dans le domaine de l’accessibilité aux handicapés, la loi de 2005 a déjà fixé des exigences fortes de diagnostics et de travaux et un décret est en préparation pour rapprocher les échéances de réalisation des diagnostics dans les ERP, suivant leur catégorie.

Les travaux correspondants doivent être réalisés pour 2015. L'objectif proposé au titre des conclusions du « Grenelle » est de garantir et d'anticiper pour partie la réalisation des travaux, notamment ceux concernant l'accessibilité qui souffrent à ce stade d'un retard notable eu égard à l'échéance de 2015.
II.2 Réalisme des objectifs

Il n’y a pas eu au sein du Comop de position unanime sur ces objectifs, certains ministères s’interrogeant sur la possibilité de les atteindre, compte tenu de la nature particulière de leurs bâtiments (bâtiments classés, palais de Justice, hôpitaux, prisons, …).

Les objectifs en matière d’énergie sont effectivement ambitieux, puisqu'ils excèdent l'objectif moyen de l'Union Européenne des « trois fois 20 pour 2020», dont « -20 % de gaz à effet de serre (GES) ».

Mais ce sont des objectifs nécessaires :

  • dès lors que les bâtiments existants constituent le principal gisement de réduction accessible à court terme,

  • dès lors que, au sein du parc total, le parc tertiaire est plutôt en retard sur le secteur résidentiel, du fait que les premières réglementations thermiques relatives aux bâtiments tertiaires ne remontent en France qu' à 2000,

  • dès lors qu'il faut que l'Etat soit (enfin) exemplaire, à la mesure de l'ambition de toute la démarche « Grenelle »

  • et puisque les précédentes circulaires (SNDD de 2003, circulaire du Premier Ministre de septembre 2005, résolutions du Plan Climat remis à jour en 2006) sont insuffisamment mises en oeuvre, faute peut-être d'une ambition suffisante pour appeler la mise en place au sein des ministères et principaux établissements publics de véritables plans d'action, assortis de ressources dédiées et de dispositifs de pilotage.

Il apparaissent également être des objectifs accessibles.

Leur faisabilité technique n'est guère contestable.

Le relâchement évident des efforts de rigueur dans l'exploitation qu'avaient réussi à inculquer les politiques de « chasse au gaspi » des années 80 (respect des températures, notamment) conduit à penser qu'une économie proche de 10 % est sans doute accessible, dans le tertiaire privé comme dans le tertiaire public, sans autres investissements que la vigilance et la pédagogie.

Le tertiaire est aussi un domaine où l'occupation des locaux est souvent intermittente, sans toujours que des dispositifs adaptés (et suffisamment maintenus et utilisés) viennent en tirer profit. Il existe encore des bâtiments de bureaux chauffés 24 heures sur 24 parce qu'il faut chauffer le logement du gardien ! L'âge moyen des bâtiments publics est en outre vénérable, sans doute plus de cent ans pour les bâtiments de l'Etat (prisons, casernes, cités administratives qui ne sont souvent que d'anciennes casernes, ...), ce qui laisse une assez large marge d'amélioration des isolations de l'enveloppe.

Enfin le parc « cible » comporte d'assez nombreux immeubles composés de bâtiments multiples reliés à une chaufferie centrale : casernes, bases aériennes, hôpitaux pavillonnaires, facultés,...). Il est assez facile, dans les régions, nombreuses en France, où existe un potentiel de biomasse mobilisable, de convertir ces chaufferies. On gagne alors sur le premier objectif (réduction des émissions de GES) sans travaux complexes sur l'enveloppe des bâtiments.

S'agissant de leur faisabilité financière :

Il convient de rappeler que les administrations de l'Etat (ministères) dépensent environ trois milliards d'euros en travaux immobiliers chaque année. En estimant comme on le verra ci-dessous à 200 € par mètre carré l'investissement nécessaire, et à 50 Mm2 le parc de l'Etat, il faut investir en moyenne un milliard d'euros par an. Cela ne paraît pas hors de portée, à condition bien sûr que l’atteinte des objectifs du Grenelle soit placée sur le même plan de priorité que les travaux neufs ou les grands plans de rénovation ministériels.

S'ajoutent à cela les opportunités qu'offrent les économies de fonctionnement apportées par les investissements nécessaires à l'atteinte des objectifs thermiques, alliées aux dispositifs de préfinancement aujourd'hui disponibles.

On peut enfin signaler, à une époque où nombre de ministères rationalisent leurs implantations et resserrent leurs effectifs sur des surfaces moindres, les aliénations d'immeubles constituent un moyen radical de réduction des émissions de GES et des consommations d'énergie, tout en apportant des ressources financières mobilisables pour le « ravalement thermique » des bâtiments conservés.
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