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NII : FR 67305009599

Siret : 30500959900138

NAF : 913 E

Centre de formation : 11 75 26 25 175






Fédération hospitaliere de france



AUTONOMISATION EHPAD



etude




  1. RAPPEL DE la demande


La demande porte sur les modalités et implications de l’autonomisation d’un établissement médico-social pour personnes âgées, aujourd’hui rattaché à un CCAS.

Il a été précisé, en complément à la demande initiale, que le projet portait sur un foyer-logement, ayant vocation à devenir un EHPAD.
La demande se traduit par l’acquisition par le foyer-logement de la personnalité juridique, et la création de droits et obligations qui en sont le corollaire par l’établissement.
L’autonomisation de l’établissement entraîne des transformations de statut juridique dans plusieurs domaines. Cinq implications majeures liées à l’autonomisation de l’établissement doivent être développées :

  • La création d’un établissement médico-social doté de la personnalité juridique,

  • la détention de l’autorisation d’activité,

  • le patrimoine qui sera détenu par l’établissement,

  • le statut des personnels employés par l’établissement,

  • les répercussions budgétaires et financières de l’autonomisation.



  1. lA CREATION D’UN ETABLISSEMENT MEDICO-SOCIAL DOTE DE LA PERSONNALITE JURIDIQUE


L’établissement médico-social est actuellement rattaché à un centre communal d’action sociale (CCAS) ; son fonctionnement entre dans le dispositif législatif de l’article L.123-5 du Code de l’action sociale et de la famille (CASF) :
« Le centre communal d’action sociale peut créer et gérer en services non personnalisés les établissements et services sociaux et médico-sociaux mentionnés à l’article L.312-1 ».
Dans la mesure où il entre dans l’hypothèse ci-dessus évoquée, le foyer-logement ne dispose pas à ce jour de la personnalité juridique. L’autonomisation de l’activité existante consistera donc juridiquement en la création d’un établissement doté de la personnalité morale.

Préalablement à la création effective de l’établissement, le projet devra être présenté au comité régional de l’organisation sociale et médico-sociale (CROSMS) pour avis (Art.L.313-1 CASF):
« La création, la transformation ou l'extension des établissements et services mentionnés à l'article L. 312-1 sont soumises à autorisation. La section sociale du Comité national de l'organisation sanitaire et sociale ou le comité régional de l'organisation sociale et médico-sociale compétent émet un avis sur tous les projets de création ainsi que sur les projets de transformation et d'extension portant sur une capacité supérieure à un seuil fixé par décret en Conseil d'Etat d'établissements ou de services de droit public ou privé ».
La création d’un établissement médico-social est ensuite subordonnée à la procédure définie par le code de l’action sociale et de la famille, aux art.L.315-1 et suivants :
« Les interventions à but social et médico-social des personnes morales de droit public sont assurées soit par des établissements publics communaux, intercommunaux, départementaux, interdépartementaux ou nationaux, soit par des services non personnalisés (Art.L.315-1) ».
« Les établissements et les services sociaux et médico-sociaux publics sont créés par arrêté du ou des ministres compétents, par délibération de la ou des collectivités territoriales compétentes ou d'un groupement ou par délibération du conseil d'administration d'un établissement public.
Lorsque les prestations qu'ils fournissent sont éligibles à une prise en charge par l'aide sociale de l'Etat ou par les organismes de sécurité sociale, l'avis du représentant de l'Etat est recueilli préalablement à la délibération mentionnée au premier alinéa.
Lorsque les prestations qu'ils fournissent sont éligibles à une prise en charge par l'aide sociale départementale, l'avis du président du conseil général est recueilli préalablement à la délibération mentionnée au premier alinéa (Art.L.315-2 CASF) ».
En l’espèce, l’autonomisation de la structure médico-sociale existante se traduira donc par la création d’une entité juridique dotée de la personnalité morale. La démarche de création suivra la procédure suivante :

  • avis du CROSMS sur le projet s’agissant d’une création,

  • avis préalable du préfet (prestations prises en charge au titre de l’aide sociale de l’Etat ou par les organismes de sécurité sociale) ou du président du conseil général sur le projet de création (prestations prises en charge par l’aide sociale départementale),

  • délibération de la collectivité territoriale dont relèvera le futur établissement : commune ou département, selon le cas.


Il faut également noter l’exigence d’une visite de conformité aux conditions techniques minimales d'organisation et de fonctionnement mentionnées au II° de l'article L. 312-1, par l’organe exécutif de la collectivité territoriale compétente (art.L.315-4 CASF).
En conclusion, l’établissement, pour acquérir la personnalité juridique, doit suivre une procédure de création, incluant la consultation du CROSMS sur le projet, un avis préalable au titre de la prise en charge par l’aide sociale, et une délibération de la collectivité locale compétente.
L’établissement pourra, une fois créé seulement, détenir une autorisation d’activité.


  1. REPERCUSSION DE L’AUTONOMISATION LIEE A LA DETENTION DE L’AUTORISATION D’ACTIVITE


En tant qu’ « établissement accueillant des personnes âgées ou leur apportant à domicile une assistance dans les actes quotidiens de la vie, des prestations de soins ou une aide à l'insertion sociale » (Art.L.312-1-6° CASF), l’établissement dont il est ici question doit détenir une autorisation d’activité.
L’hypothèse la plus fréquemment rencontrée lors de la création d’une structure médico-sociale consiste en l’octroi d’une autorisation nouvelle, liée à la création de l’établissement. La procédure administrative de création de l’établissement et d’autorisation de l’activité est alors conjointe.
En l’espèce, d’après les indications données, l’établissement nouvellement mis en place ne sollicite pas de nouvelle autorisation mais le simple transfert d’une autorisation existante, déjà détenue par le CCAS.
Le « transfert » de l’autorisation d’activité du CCAS à un établissement nouvellement créé doit-il s’analyser en une cession ou une création d’activité, s’agissant d’un établissement qui n’a pas encore la personnalité morale ?
Si le transfert est analysé en une création, celle-ci sera soumise à la procédure d’autorisation dans les conditions des art.L.313-2 et suivants CASF.

S’il est analysé en une cession, la transformation devra seulement être « portée à la connaissance » de l’autorité qui a initialement délivré l’autorisation : préfet ou président du Conseil Général.
« Tout changement important dans l’activité, l’installation, l’organisation, la direction, le fonctionnement d’un établissement ou d’un service soumis à autorisation doit être porté à la connaissance de l’autorité compétence » (Art.L.313-1 al.8 CASF)
Par conséquent, il s’agit en l’espèce d’une cession d’activité, qui n’a pas à être autorisée par l’autorité compétente (président du conseil général, préfet, ou conjointement par les deux autorités), mais doit néanmoins être portée à sa connaissance. Il semble toutefois qu’en l’espèce, cette obligation sera remplie par le biais de l’autorisation de création de la structure médico-sociale (distincte dans le cas présent de la cession d’activité).
Le projet global de création de l’établissement, qui sera soumis à l’autorité compétente (président du conseil général et/ou préfet) pour avis préalable portera en effet dans le même temps à sa connaissance la cession de l’autorisation détenue par le CCAS à l’établissement dont est proposée la création.


  1. INCIDENCES PATRIMONIALES DE L’AUTONOMISATION DE L’EHPAD


Plusieurs cas peuvent ici être envisagés.
L’établissement médico-social, doté de la personnalité juridique peut construire ses propres locaux, dont il deviendra propriétaire.
Remarque :

S’agissant des projets d’investissements immobiliers, il faut rappeler que les établissements médico-sociaux n’ont pas la possibilité de recourir à des marchés globaux, dits de « conception-réalisation-maintenance » , ainsi qu’au bail emphytéotique hospitalier: ces voies sont en effet ouvertes aux seuls EPS et structures de coopération sanitaire de droit public (Art.L.6148-7 CSP). En revanche, les établissements publics sociaux et médico-sociaux sont clairement des établissements publics rattachés aux collectivités territoriales répondant aux conditions de l’article L. 1311-4 du code général des collectivités territoriales.

Cette précision est apportée notamment par les articles L 315-1, 315-9 et 315-10 du code de l’action sociale et de la famille. Dès lors, ils peuvent librement recourir au bail emphytéotique administratif, pour autant qu’ils soient propriétaire des biens devant servir de support aux opérations immobilières en cause.Il en est de même pour l’intervention des collectivités territoriales, par le biais du bail emphytéotique (Art.L.1311-2 CGCT).
Si l’activité doit continuer à se dérouler dans les locaux qu’utilisait la structure lorsqu’elle était rattachée au CCAS, c’est le transfert des locaux du CCAS à l’établissement médico-social qu’il faut alors envisager.
Il est supposé que les locaux appartiennent au domaine public du CCAS (l’analyse développée ci-après jouera de la même façon si le bien relève du domaine public de la commune).
L’inaliénabilité qui caractérise les biens du domaine public est liée à l’affectation de ceux-ci aux services publics ou à l’usage direct du public. Le déclassement des biens, et leur requalification en biens relevant du domaine privé de la personne publique permettra à cette dernière d’en disposer, et donc de les céder. En l’espèce, le CCAS devrait donc en principe procéder au déclassement des locaux avant de pouvoir les vendre.
Cependant, la procédure de droit commun ci-dessus décrite est-elle applicable dans les mêmes conditions, lorsque le bien est cédé par une personne publique à une autre personne publique ?
Le transfert de propriété entre personnes publiques correspond à l’un des cas relevant de la théorie des mutations domaniales. Selon cette théorie, les transferts de propriété de dépendances domaniales entre personnes publiques ne sont pas considérés comme des aliénations.
C’est pourquoi, il n’y a pas lieu de procéder à un déclassement, dans la mesure où celui-ci a été imposé par le juge pour faire respecter le principe d’inaliénabilité. Or, dans le cas d’un transfert de propriété entre personnes publiques, ce principe n’est pas menacé.
D’après les ouvrages de droit consacrés à la question, le transfert de propriété ne peut résulter que d’une loi, ou d’une convention conclue entre les deux personnes publiques intéressées.

Cette assertion est conforme au principe de l’autonomie de gestion des collectivités locales et de leurs établissements publics, notamment de santé, depuis la réforme de la décentralisation territoriale par la loi du 2 mars 1982.
Ainsi, une personne publique ne peut pas être contrainte à céder les biens incorporés dans son domaine public à une autre personne publique.

Soit un accord amiable intervient, soit le transfert de propriété est imposé par le législateur.
Les exemples de transfert de propriété entre personnes publiques sont nombreux, notamment entre les collectivités locales et l’Etat. Ces cessions donnent lieu au paiement d’un prix.
En l’espèce, le CCAS est libre de fixer le prix de vente des locaux hébergeant la structure médico-sociale dans le cadre d’une cession amiable.

Le transfert de patrimoine :


  • application de la théorie des mutations domaniales

  • convention à l’amiable / fixation du prix de vente de locaux par le CCAS




  1. LE STATUT DES PERSONNELS DE L’ETABLISSEMENT MEDICO-SOCIAL DEVENU AUTONOME


 Principe du changement de corps des personnels

Le CCAS auquel est rattachée l’activité médico-sociale en question est un établissement public communal. Or, la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale (art.2) modifiée par la loi 92-518 du 15 juin 1992 précise qu’elle est applicable aux
« aux personnes qui, régies par le titre Ier du statut général des fonctionnaires de l'Etat et des collectivités territoriales, ont été nommées dans un emploi permanent et titularisées dans un grade de la hiérarchie administrative des communes, des départements, des régions ou des établissements publics en relevant ».
Les personnels travaillant à ce jour pour la structure médico-sociale rattachée au CCAS relèvent donc en principe de la fonction publique territoriale.
Le changement juridique qui affecte la structure médico-sociale, service non personnalisé amené à devenir un établissement médico-social autonome, conduira à un changement de statut des personnels travaillant au sein de la structure. Ceux-ci seront amenés à intervenir au sein d’un établissement relevant de la fonction publique hospitalière (Art.2 de la Loi n° 86-33 du 9 janvier 1986, portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière).
 Modalités du changement de corps

Ce changement de corps ne pourra s’effectuer que par voie de détachement suivi de l’intégration dans le corps de destination. L’article 14 du titre I du statut de la fonction publique (LOI n° 83-634 du 13 juillet 1983) indique en effet que
« L'accès des fonctionnaires de l'Etat, des fonctionnaires territoriaux et des fonctionnaires hospitaliers aux deux autres fonctions publiques s'effectue par voie de détachement suivi ou non d'intégration ».
Les modalités du détachement sont prévues par les articles 64 et suivants de la loi du 26 janvier 1984 modifiée. L’intégration s’effectuera selon les règles du statut de la fonction publique hospitalière.
Remarque : Il est rappelé pour mémoire que le détachement doit impérativement intervenir sur demande de l’agent, ou tout au moins avec son accord (art.3 du Décret n° 86-68 du 13 janvier 1986 modifié par le décret 2003-52 du 13 janvier 2003).

  1. LES REPERCUSSIONS BUDGETAIRES ET FINANCIERES DE L’AUTONOMISATION


 Les répercutions de l’autonomisation en matière de règles comptables applicables devraient être limitées, dans la mesure où, en vertu des dispositions de l’art.L.123-8 du CASF,
« Les règles qui régissent la comptabilité des établissements sociaux et médico-sociaux autonomes sont applicables aux établissements et aux services mentionnés à l’article L.312-1 qui sont gérés par des centres communaux ou intercommunaux d’action sociale. »
L’autonomisation projetée ne devrait donc pas emporter modification de la comptabilité de la structure, sauf si l’établissement communal n’avait pas encore procédé au changement de son plan comptable. Dans ce cas, le nouvel établissement public devra adopter la M 22 à la place de la M 21bis.
En revanche, l’autonomisation de l’activité entraînera une cession budgétaire et devra faire l’objet d’une procédure rigoureuse à plusieurs niveaux :

  • Questions liées à la facturation,

  • Budget,

  • Cession des activités,

  • Clôture des comptes…


 Il est enfin souligné que les partenaires au projet en cours se devront de réfléchir aux incidences financières éventuelles du projet pour les résidents : modifications liées à l’allocation personnalisée d’autonomie, à domicile ou en établissement, dans les conditions des art.232.1 à 232.11 CASF.



Centre de Droit JuriSanté 27/09/2019
JuriSanté / Cneh – Conseils 2004 – FHF – Autonomisation EHPAD - Etude

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