Cours de politiques publiques 2ème année 2008-2009





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Police : « Police, f.. Est reglement d'un estat et communauté, soit monarchique, aristocratique, ou democratique, en denrées, habits, commerce, et autres choses concernants le bien de tous. Il vient du Grec politéia, extraict de polis, Cité, par ce que la Cité a esté le premier subject de tel reglement, qui en est emané ausdits estats, chascun desquels consiste en plusieurs villes ». Nicot, Thresor de la langue française (1606)

  • Police, le fait et gouvernement d'une Republique, Politia.



    Une police correspond au départ, pendant la période de l’absolutisme royal au XVII et XVIII °, à ce que l’on a appelé l’Etat de police. On y reviendra chapitre I.
    Jacques Ellul relève quatre caractéristiques communes au concept d'absolutisme :

    • le pouvoir se conçoit lui-même comme étant sans limites, que ces limites soient externes (corps, droit, traités, morale...) ou internes (freins institutionnels). Le souverain absolu est maître des personnes et des biens.

    • Le pouvoir se fonde sur une valeur absolue comme Dieu, mais cela peut aussi être la raison d'État. la raison d'être du pouvoir absolu échappe au contrôle. de fait, ce dernier ne s'explique pas et ne peut être critiqué.

    • L'État représente le bien. Le prince a la connaissance de la vérité. Là où l'État règne, règnent à la fois bonheur des sujets et vérité. Il ne peut donc y avoir aucune opposition ni aucune discussion.

    Notice « absolutisme » de l’Encyclopedia Universalis, DVD.

    De ce fait le pouvoir absolu est stable et invariable. A l’époque, le Roi concentre tous les pouvoirs géographiquement à Paris et en un certain nombre de bureaux et d’instance politique qui rayonne à partir de lui (Conseil d’En Haut, Conseil du Roi très restreint). Il concentre les pouvoirs exécutif (organisé de manière bureaucratique), législatif (main mise sur le Parlement) et judiciaire (lettres de cachet) en sa personne. Montesquieu appelle cela le despotisme : « un seul, sans loi et sans règle, entraîne tout par sa volonté et par ses caprices » (Esprits des lois, LI, Chapitre I). il définit les relations entre le despote et ses sujets : il parle de crainte, qu’on appellera aujourd’hui la terreur en raison de la bureaucratisation de l’encadrement des sujets, de l’industrialisation de la violence, de la propagande face à l’imprévisibilité des prévisions alors que rien n’est plus prévisible que l’absolutisme monarchiste ou démocratique du moins dans l’exercice quotidien de son activité .

    Or, à cause de l’organisation centralisée politiquement et administrativement, il n’y a rien de plus prévisible que la monarchie absolue. Colbert, premier ministre de Louis XIV, est le symbole de la naissance d’une administration centralisée constituée de bureaux qui préparent les édits royaux, et notamment les édits de commerce. On instaure la formule de « serviteurs de l’Etat », on sépare officiellement les comptes de l’Etat et ceux du monarque, etc.

    C’est avant tout la première étape de la codification juridique en matière civile, commerciale et criminelle ce qui ne correspond pas vraiment aux frontières actuelles post napoléonienne du droit public : Colbert essaie ainsi de simplifier les deux systèmes de droit préexistants, qui incluaient chacun un droit coutumier différent. Le code le plus emblématique et non le premier comme j’avais dit en cours est le Code Noir suivi par le Code noir espagnol en 1784= le code de l’esclavage.
    Grandes ordonnances de codification

    1667 : Ordonnance civile

    1669 : Ordonnance des Eaux et Forêts

    1670 : Ordonnance criminelle

    1673 : Ordonnance du commerce (Code Savary)

    1681 : Ordonnance de la Marine

    1679 : Edit de Saint-Germain (enseignement du droit français)

    Le deuxième code extrêmement important est comme modèle: le Code des Eaux et Forêts.

    «A partir de Louis XIV, la forêt qui fait partie du domaine royal et qui depuis Philippe le Bel est administrée par une administration des eaux et forêt va donc être protégée, d’où encore aujourd’hui une forêt importante 25% du territoire au début du XVIIème 28,2 % en 2005 (surface des forêts rapportée au territoire national, source : Inventaire Forestier National[2]). En raison des besoins de bois pour les constructions de maisons et de bateaux (pour la course de mer et la guerre navale, de 1661 à 1669, un nouveau code est élaboré visant à réorganiser l'exploitation sylvicole et en assurer la pérennité. L’ordonnance de Colbert de 1669, venant après le premier code forestier de 1473 déterminant les cubages de bois que l’on ne pouvait abattre, peut être considérée comme le véritable  premier code forestier. Son but était de rassembler, codifier une législation antérieure abondante, fragmentaire et parfois contradictoire, ensuite améliorer la gestion et poursuivre le reboisement du domaine forestier royal, et enfin  mettre en place une gestion nationale du capital forestier en imposant des règles d’abattage à l’ensemble des forêts du royaume. Encore fallait-il définir territorialement les forêts! Le code « Colbert » va donc être à l’origine d’un travail important de bornage, cartographie et mesure des surfaces boisées, encore très présent aujourd’hui. Par ailleurs, on commence à l’époque à creuser les canaux (canal du midi, canal de Craponne pour la circulation des marchandises).

    Le Code noir (texte intégral) est un recueil d'une soixantaine d'articles promulgués en 1685 sous le règne de Louis XIV, qui a été publié plusieurs fois, notamment au XVIIIe siècle. Il rassemble toutes les dispositions réglant la vie des esclaves noirs dans les colonies françaises des Antilles (en 1685), de Guyane (à partir de 1704) et de l'île Bourbon (en 1723). Il a servi de modèle à d'autres règlements utilisés dans d'autres colonies européennes. Il a également pour objet l'expulsion des juifs[1]. A ce sujet cf Louis Sala-Molins. Le Code Noir ou le calvaire de Canaan / - Paris : Presses universitaires de France, 1987. - et L'Afrique aux Amériques: Le Code Noir espagnol, Paris : Presses Universitaires de France, 1992
    « En France, Colbert va faire naître la codification, non en matière civile laissée aux Parlements et à l’Église, mais en droit processuel avec l’ordonnance, de grande qualité rédactionnelle, sur la procédure civile publiée en 1667, puis en droit commercial avec les ordonnances sur le commerce de terre en 1673 et sur la marine de 1681. La seconde qui était de bonne facture et très moderne se retrouvera directement intégrée au code de commerce napoléonien en 1807.

    L’ordonnance de 1673 était attendue pour lutter contre les abus et la lenteur de la justice. Le Conseil des réformes institué par Colbert auprès du Conseil de la justice, présidé par l’oncle de Colbert, va établir, sous l’impulsion de Savary [20], le code sur la base d’un projet en plusieurs chapitres afin de mettre en ordre le droit et de prévenir les abus les plus insupportables. L’ordonnance qui porte le titre officiel : « Édit du roi servant de règlement pour le commerce des négociants et marchands tant en gros qu’en détail » est connue sous le nom de «code Savary », son inspirateur et commentateur.

    En 122 articles et XII titres, le droit commercial est codifié. Le code Napoléon en 1807 en comptera près de 650. Le code de commerce de 2000, issu, comme un retour sur le passé, d’une ordonnance du Président de la République, le 18 septembre 2000, en contient plus de 1350 pour les seuls textes ayant valeur législative. Les textes de valeur réglementaire restent pour le moment hors du code. L’inflation est impressionnante. Le ministère de la Justice aurait décidé à la fin du printemps 2004 de relancer le processus de codification de ces textes. L’on n’ose pas imaginer l’obésité prochaine du code de commerce. Il faudra sans aucun doute que la chirurgie esthétique soit employée pour que celui-ci conserve une dimension raisonnable »

    (20) Savary était un marchand connaissant parfaitement le droit commercial italien en sa qualité d’intendant du duc de Mantoue pour ses biens situés en France. P 173
    In Joël Monéger , « De l’ordonnance de Colbert de 1673 sur le commerce au code de commerce français de septembre 2000 : réflexion sur l’aptitude du droit économique à la codification», in Revue de Revue internationale de droit économique, t. XVIII, 2 2004/2, p. 171 à 196. http://www.cairn.info/revue-internationale-de-droit-economique-2004-2-page-171.htm.

    La notion de police correspond aujourd’hui à l’article 20 al 1 de la Constitution : l’administration de la Nation (« le gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation. Il dispose de l'administration et de la force armée). L’Etat de police est un état qui centralise les moyens administratifs des politiques géographiquement et qui les centralise politiquement et administrativement.
    Pour R. Carré de Malberg « l’Etat de police est celui dans lequel l’autorité administrative peut, d’une façon discrétionnaire et avec une liberté de décision plus ou moins complète, appliquer aux citoyens toutes les mesures dont elle juge utile de prendre par elle-même l’initiative, en vue de faire face aux circonstances et d’atteindre à chaque moment les fins qu’elle se propose » (4). A l’inverse, l’Etat de droit est « un Etat qui, dans ses rapports avec ses sujets et pour la garantie de leur statut individuel, se soumet lui-même à un régime de droit, et cela en tant qu’il enchaîne son action sur eux par des règles, dont les unes déterminent les droits réservés aux citoyens, dont les autres fixent par avance les voies et moyens qui pourront être employés en vue de réaliser les buts étatiques » (5).
    (4) Cité par J. Chevallier, L’Etat de droit, Editions Montchrestien, Coll. Clefs, 3ème édition, 1999 (p. 16)
    (5) idem http://www.aix-mrs.iufm.fr/formations/filieres/ecjs/productionaixprem/etatdroit.html
    La police va intervenir sous la forme d’un programme d’action royale à l’époque dans tous les secteurs de la société (on fait sous Louis XIV et Louis XV les « contribuables (néologisme) : on repère les feux des foyers fiscaux), ou tout du moins à l’époque simplement en matière de gestion des fonctions régaliennes de l’Etat (police, diplomatie, justice, ordre public, circulation, levée de l’impôt, battre monnaie) et du monopole de la violence légitime, ainsi que du monopole fiscal (contre le brigandage et Mandrin). Il le fait partout sur le territoire du royaume de manière identique, soit de manière déconcentrée.
    2. Définition de la notion de politique publique : un programme d’action…
    La politique-programme :
    « .... En un premier sens la politique désigne donc le programme, la méthode d’action ou l’action elle-même d’un individu ou d’un groupe concernant un problème ou la totalité des problèmes d’une collectivité ».

    Raymond Aron, Démocratie et totalitarisme, Paris, Gallimard, 1965, cité in coll. « Idées », 1975, p.21-22
    Versus la politique-domaine (politics) :

    -espace du conflit (politics ou la politique) et de la compétition entre les programmes et les candidats à l’exercice du pouvoir mais aussi de la coopération et du compromis entre ces acteurs

    -« En un autre sens, la politique, politics en anglais, s’applique au domaine dans lequel rivalisent ou s’opposent les politiques diverses (au sens de policies ).

    « La politique-domaine est l’ensemble où sont aux prises individus ou groupes qui ont chacun leur policy , c’est-à-dire leurs objectifs, leurs intérêts leur philosophie parfois ».
    La politique publique comme notion de politique programme (Raymond Aron). On a développé l’idée que la politique programme et la politique-domaine avaient un lien étroit. La question qui se pose est les liens entre la politique programme au sens de police (politique globale qui va toucher tous les secteurs de la société) et la politique domaine.

    Politique-programme (policy ou politique-programme).
    On reprend la définition de Aron dans son détail. Aron insiste pour définir ce que nous appelons politiques publiques et qui s’appelait police : administration générale de tous les services sociaux, culturels, religieux, dont l’Etat s’est progressivement emparé depuis la fin du XVIII.

    La notion de programme public= ce en quoi consiste une politique publique ,

    Définition  H Thomas: une politique publique consiste en un ensemble de mesures appliquées et articulées les unes avec les autres dans un ordre déterminé avec des moyens humains, des moyens financiers, des moyens techniques et parfois technologiques spécifiques. Ces moyens sont définis par avance (budgeting). Ces mesures sont appliquées pour atteindre des objectifs fixés à l’avance. Et l'on vise un public délimité, défini. La politique de redistribution économique et les politiques sociale, ont pour objectifs à long terme d’éradiquer la pauvreté, les objectifs de lutte contre la pauvreté à court terme sont plus limités et ciblés sur une population par exemple depuis le rapport du CERC de 2003 et le rapport Hirsch de 2005 il s’agit d’éradiquer à l’horizon 2010 la pauvreté des enfants dont les revenus (de leur parents !) sont en dessous de 60% du revenu médian.

    Le programme prévoit à la fois les moyens alloués, les objectifs fixés au départ et les publics visés par la politique publique. Non seulement on cherche à atteindre un objectif, mais il faut souligner que ces mesures sont ordonnées dans l’espace et dans le temps : elles répondent à un protocole. Si on change les étapes dans la mise en œuvre, on change tout et ce ne serait plus la même politique publique.
    Exemple des politiques de sécurité: modèle répressif et modèle préventif

    • Soit on réprime d’abord et on et sensibilise après selon le proverbe « qui vole un œuf vole un bœuf » la « théorie de la vitre cassée » estime que la prévention des délits contre les personnes physiques et leurs biens (dite délinquance de cage d’escalier ou incivilités depuis les lois Chevènement et Sarkozy 1 et 2)passent par la répression au premier délit et la pénalisation de la récidive (loi Dati 2007). Punir d’abord pour éviter le développement de la délinquance  sert de première politique de prévention; la prison rééduquerait et préviendrait les futurs délits on enferme pour rééduquer et point n’est besoin de politique de prévention. Wacquant parle d’Etat-pénitence dans Les prisons de la misère, 2001. On attend que la prison réintègre, recycle, redresse, par le biais de l’incarcération. Déjà au XIXè il fallait extraire les mauvais ouvriers qui donnaientt l’exemple du mauvais comportement d’oisiveté, de contestation, de la mendicité et du vol d’aliments de leur environnement les mettre à part pour faire face à l’insécurité, au danger de la contamination à la fois civile, sociale et politique des classes laborieuses, working poors). Voir Louis Chevallier Classes laborieuses, Classes dangereuses 1953. Il y a une double vision de ces classes pauvres. Tout d'abord une vision des paysans ou ouvriers saisonniers ou à la tâche des fabriques qui deviennent ouvriers et qui apparaissent comme un danger de contamination sociale et politique, voire sanitaire avec les quartiers insalubres : l’ouvrier pauvre dépense son argent de manière impécunieuse : cet ouvrier est responsable moralement de sa misère (il faut le rééduquer pour qu'il soit prévoyant de sa misère). Ensuite deuxième vision : on pénalise la pauvreté, la répression est le premier moyen de lutte. Théorie de la vitre cassée des années 80-90 aux USA. On punit dès la première fois, enfermement comme traitement social de la pauvreté (les minorités ethniques seraient traitées par l’enfermement et cf. politique du Maire de New York Rodolph Giuliani, qui crée un think-tank composés d'intellectuels et de savants de la sécurité civile qui vont ensuite exporter le modèle) en Europe et en Australie. Modèle mélangeant un libéralisme économique et un conservatisme social et moral.

    • Soit on sensibilise on tente de prévenir et on réprime après qu’on a tenté de réintégrer, rééduquer, réhabiliter : modèle plus social démocrate. Il y a une redistribution des richesses (création d’un salaire minimum, de minima sociaux), réintégrer les pauvres par la rééducation, la réhabilitation par des filières de réadaptation sociale (modèle anglais de la workhouse, prison où on fait travailler les anciens délinquants ; en France, forme de l’hospice ou de l'hôpital général pour les malades, clochards, enfants errants, prostituées délinquants et les institutions se distinguent au XIXè). Il ne faut réprimer que quand il n’y a pas d’autres possibilités. Modèle assistantiel intégratif.


    L’objectif est le même : conserver la paix sociale et préserver les libertés démocratiques. Mais ce sont deux techniques de traitement des marginaux et délinquants différentes (ségrégation et mise à l’écart contre prévention et réinsertion) avec deux façons d’envisager le déroulement des étapes, ainsi que la répartition des moyens et ressources humaines (des policiers, des gardiens de prison et des ilotiers versus des éducateurs spécialisés, des assistantes sociales, des instituteurs). Selon la manière dont on va concevoir les étapes nécessaires pour atteindre un objectif, on va développer des moyens, des techniques différentes.
    On va avoir des techniques à la fois de surveillance (pensée comme continue : (le panoptique de Bentham) et des techniques de réhabilitation/réinsertion par la prison

    Il y a des technologies classiques et les technologies du pouvoir. Il y a des ressources humaines, et celles financières. Le programme est mis en œuvre dans une temporalité organisée, selon un protocole.
    3. Les publics d’une politique

    Le public est à la fois la cible d’une politique publique et les personnes touchées directement ou indirectement par ses effets. Or dans ces nouvelles techniques contre la délinquance, incluant la surveillance, le fichage, le dépistage précoce des futurs grands délinquants, il y le public visé directement par ces méthodes, mais aussi le public affecté (tous ceux qui auraient un profil « ressemblant » à un profil de délinquant) indirectement dans sa vie quotidienne alors qu’il n’était pas visés (contrôle au faciès, délit de racolage passif, délinquance de cage d’escalier).

    La méthode d’action inclut un ensemble de mesures formant un tout cohérent, appliquées par l’intermédiaire de ressources allouées dans un espace-temps défini.

    (vous pouvez aller voir aussi la définition classique des politiques publiques de Thoenig et Mény). Je vais la redonner en cours faites moi y penser….
    Après avoir donné cette définition générale, Aron prend deux exemples de politiques sectorielles : la politique de l'alcool et la politique de Richelieu (que nous n'avons finalement pas traité).

    « On appelle policy, une conception, un programme d'action ou une action elle-même d'un individu, d'un groupe ou d'un groupement ».
    Premier exemple de politique sectorielle : Aron fait référence à l’ensemble du programme d’action appliqué à un problème donné, celui des excédents ou des déficits de la production (et non l'alcoolisme et la politique de PMF en 1965 et son verre de lait dans les écoles). Problème de la labellisation face à la surproduction (vin de pays face aux AOC) ; problème des destructions de vignes (phylloxera). Concurrence des vins étrangers qui produisent des vins de cépages non alliés.

    Aujourd’hui, on a l’impression qu’en France, la problème du secteur viticole est avant tout un problème de santé publique avant tout, et plus un problème économique prioritaire. Pourtant ce dernier problème est un problème majeur depuis la création de la CEE, notamment au sein de la PAC (comment imposer des quotas par des subventions allouées aux agriculteurs. Le problème agricole/viticole est le cœur de cible. Ainsi on aborde ici la question du référentiel. Ce n'est pas l'alcoolisme mais le production et ces dérives. On peut citer et ce n'est pas récent les lois protectionnistes de Méline de 1892 (les tarifs Méline sont doubles : taxation des importations et contingentement) à propos de la viande, du blé et ???.

    à noter : les syndicats agricoles dans le domaine viticole sont ceux surtout de la FO et la confédération paysanne, avec bine entendu la FNSEA et la FNJA.

    Donc au final si on reprend cet exemple. Son référentiel est la sur ou sous-production de vin. On peut donc éliminer d'autres aspects dans cette politique publique : problème de l'alcool comme problème de sécurité publique, la structure de la propriété agricole, l'organisation de la production, la chaîne de production, la vinification, de problème de la distribution.
    Donc pour résumer :

    • On vient de revoir la définition d’un programme de politique publique on est revenu au B2.

    • On est passé du domaine au secteur (programme global vs. programme sectoriel).

    • Notion de référentiel comme image du monde partagé par tous ceux qui vont définir le problème comme problème public, politique.



    Retour au 2.Petit complément sur l'existence d'interactions entre politique-domaine et politique-programme. Donc pour le 2.

    Il y a interaction entre la politique conflit que Aron appelle politique domaine, et la politique programme qui correspond aux politiques publiques.

    Les politics influent sur la policy (est ce que le débat politique fait les politiques publiques?) et les policies influent sur les politics (les politiques publiques changent-elles le débat politique nationale au parlement entre la majorité et l'opposition ou dans les médias parallèlement la politique? À savoir que parallèlement elles ont des impacts non politiques sur la vie des citoyens).De plus, les policies influent sur policies (la politique publique mise en place influe sur les autres politiques publiques sectorielles).

    POLITICS POLICIES
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