Cours de politiques publiques 2ème année 2008-2009





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Le débat autour des actions à mener s’est développé depuis de l’élection présidentielle de 2002 [ çà c’est de la politique (politics)] influant sur les programmes d’action menés par le gouvernement en la matière (policy ou politique publique de lutte contre l’insécurité) .

En retour :

Policy Policies ces politiques publiques menées influent à la fois sur les autres politiques publiques sectorielles menées par le gouvernement (policies) par exemple sur les politiques pénales, judiciaires, éducatives, sociales, de la ville etc
POLICY POLITICS

Influe aussi :

sur le débat politique national entre la majorité parlementaire et l’opposition à l’assemblée et dans les média s[ bref sur la politique au sens de politics],

Et également sur les aspects non politiques de la vie des citoyens (leur vie familiale, leurs rapports de voisinage, etc.).

Il y a interaction entre les enjeux saillants (salient issues) dans le débat politique dans les différents espaces publics (ceux dont parlent soit les députés, soit les sénateurs, soit les « intellectuels », journalistes ou militants). La politique programme se définit comme compromis à l’intérieur de la politique domaine. La politique programme est l’essence des politiques publiques (d’où la redondance de l’expression « programme de politiques publiques)
Petit excursus en avance sur la suite du cours

Dans la recherche des mots de l’action publiques, on va trouver des concepts qui sont des traductions de concepts anglais métaphoriques issus du vocabulaire courant ou technique (référentiel, résilience, séquence, schéma cognitif…). La plupart des concepts de base des politiques publiques sont des concepts hérités de l’Ancien Régime (gouvernance, gouvernementalité, pilotage, Etat du bien être (Wohlfahrtsstaat), prérogatives régaliennes…. ou du droit public des années de l’entre deux guerres ( puissance publique, service public, Etats de droit…) . Aux Etats-Unis, la science des politiques publiques dès la fin du XIXème siècle est une science appliquée qui cherche à améliorer le fonctionnement de l’Etat et de ses administrations. De même dans le modèle prussien des sciences dites camérales qui prennent leur essor sous le règne de Guillaume II

On a rapidement évoqué le fait qu’une politique pouvait être destinée à un public, mais en toucher plusieurs. On y reviendra dans le chapitre 5

Aujourd’hui, le secteur est concurrencé par la notion de territoire qui primerait sur la vision restreinte qu’offre le secteur.

Quand Pierre Muller parle de référentiel, il parle d’une image commune aux acteurs publics et professionnels qui conduit à une politique publique (exemple du vin : d’un problème économique à un problème de santé publique).

II Fondements et cadres d’application des politiques publiques
A. Etat moderne et administration bureaucratique


    1. Centralisation, concentration des pouvoirs


Si on parle de politique publique c'est parce qu'on parle d'un Etat qui utilise ses moyens souverains, y compris la coercition ou violence physique légitime. C'est à dire accepté par les citoyens, Weber entend sujets de l'Etat de Droit (ou légal-rationnel). Dans l'Etat de droit, les citoyens obéissent aux gouvernants car ces derniers les gouvernent grâce à des lois votées par le Parlement (or lui est sous le II Reich). En France on confond Etat de Droit et Etat démocratique. Il y a une confusion chez nous parce que Weber utilise le terme « légitimité » ( légitime accepté par tous).

Mais Weber renvoie dans son type idéal de la domination politique dit rationnelle-légale à l’Etat de droit et pas à l’Etat démocratique. L’Etat de droit peut être la base de l’Etat démocratique : exercice légitime du monopole de la coercition (Weber entend par légitime accepté par tous). Mais il ne dit pas que la domination rationnelle légale est forcément démocratique. Les sujets y sont gouvernés selon un corpus de règles, et aux yeux de Weber c’est ce qui motive leur obéissance cette rationalité de la règle car pour les sujets de droit (au sens de assujettis de droits et non forcément de détenteurs de droits dont les individus peuvent se prévaloir y compris contre l’Etat) c'est mieux : leur raison leur dit que c’est mieux d’être gouvernés par des gouvernants qui utilisent des règles de droit que par des gouvernants qui ne se font obéir que sous la contrainte sur la base de l’arbitraire.

«Il existe en principe — nous commencerons par là — trois raisons internes qui justifient la domination, et par conséquent il existe trois fondements de la légitimité. Tout d’abord l’autorité de l’« éternel hier », c’est-à-dire celle des coutumes sanctifiées par leur validité immémoriale et par l’habitude enracinée en l’homme de les respecter. Tel est le « pouvoir traditionnel » que le patriarche ou le seigneur terrien exerçaient autrefois. En second lieu l’autorité fondée sur la grâce personnelle et extraordinaire d’un individu (charisme) ; elle se caractérise par le dévouement tout personnel des sujets à la cause d’un homme et par leur confiance en sa seule personne en tant qu’elle se singularise par des qualités prodigieuses, par l’héroïsme ou d’autres particularités exemplaires qui font le chef. C’est là le pouvoir « charismatique » que le prophète exerçait, ou — dans le domaine politique — le chef de guerre élu, le souverain plébiscité, le grand démagogue ou le chef d’un parti politique. Il y a enfin l’autorité qui s’impose en vertu de la « légalité », en vertu de la croyance en la validité d’un statut légal et d’une « compétence » positive fondée sur des règles établies rationnellement, en d’autres termes l’autorité fondée sur l’obéissance qui s’acquitte des obligations conformes au statut établi. C’est là le pouvoir tel que l’exerce le « serviteur de l’État » moderne, ainsi que tous les détenteurs du pouvoir qui s’en rapprochent sous ce rapport

Il va de soi que dans la réalité des motifs extrêmement puissants, commandés par la peur ou par l’espoir, conditionnent l’obéissance des sujets — soit la peur d’une vengeance des puissances magiques ou des détenteurs du pouvoir, soit l’espoir en une récompense ici-bas ou dans l’autre monde ; mais elle peut également être conditionnée par d’autres intérêts très variés. Nous y reviendrons tout à l’heure. Quoi qu’il en soit, chaque fois que l’on s’interroge sur les fondements qui « légitiment » l’obéissance, on rencontre toujours sans contredit ces trois formes « pures » que nous venons d’indiquer ».

Max Weber Le savant et le politique, Deuxième partie : Le métier et la vocation d’homme politique traduction Wikipedia http://fr.wikisource.org/wiki/Le_Savant_et_le_Politique,_Deuxi%C3%A8me_Partie »

Pour Weber, tous les régimes politiques sont légitimes, puisqu’un régime politique ne peut exister sans consentement, quand bien même il faut obtenir ce consentement de force. Weber ne justifie pas forcément la tyrannie ou le despotisme. Il dit simplement que pour qu’il y ait domination politique, il faut un contrat social, qui n’est pas forcément démocratique. Pour Karl Schmidt qu'un Etat de droit peut devenir un régime totalitaire. Le régime du III Reich est un régime de l’hyper-droit : il est légitime dans le sens où il se sert de la loi et en raison de sa politique de terreur voit ses lois obéies, de la hiérarchie des normes et des grades pour capter l’essentiel, voire la totalité du pouvoir et la localiser dans le mouvement totalitaire (le parti nazi) alors que la hiérarchie de la décision est préservée comme fantôme sans aucun pouvoir décisionnel et de contrainte effective dans la structure de l’Etat.

Pour Weber, le modèle de l’Etat rationnel légal se rapproche le plus dans la réalité c’est le modèle allemand dont il est le contemporain des début de l’Etat de droit.
2. Les fonctions de l'Etat. Les politiques publiques comment les voit-on? Quelles sont les fonctions de l’Etat?

La première et unique politique sociale de la III° République au sens que nous lui donnons aujourd’hui de politique d’égalisation des conditions ou de mobilité sociale ascendante est la politique d’éducation (trois lois Ferry) avec l’école laïque, gratuite et obligatoire. En 1885, Jules Ferry, à la fois Ministre de l’Instruction Nationale et Président du Conseil, reprend la campagne du Tonkin et donc la colonisation. Cette politique égalitaire est donc réalisée par quelqu’un qui relance la colonisation. Dans le droit à l’assistance médicale gratuite, il y a une clause d’exclusion : seuls les nationaux métropolitains ont ce droit.

Donc les PFRLR (restes de la IIIème République) sont ceux d'une République qui excluait les étrangers de l’accès aux droits sociaux égaux au citoyen (droit à ‘laccès aux soins gratuits à l’hôpital 1890 pour les indigents et incapables) et même les indigènes ie les peuple sous tutelle coloniale qui connaissaient des règles spécifiques (Code de l’indigénat). Le seul Etat de Droit qui a été directement un Etat démocratique c'est la GB avec le Bill of Rights de 1689 mais là encore il faut nuancer car dans toutes les populations de l’Empire du Commonwealth ne connaissent pas le même traitement.
L’Etat moderne est pour nous forcément lié au modèle de l’Etat de droit. Ce qu'il faut à cet Etat légal-rationnel c'est un système de production de la norme : c'est l'administration bureaucratique.

La forme d’administration de la domination rationnelle légale : « le type de la direction administrative, rationnelle et légale est susceptible d’application universelle et il est le plus important dans la vie quotidienne. Car avant tout, dans la vie quotidienne, la domination est administrative. » Weber

Dans l’Etat de droit, la domination rationnelle légale est administration de la vie quotidienne de tous les sujets de l’Etat de droit. L’Etat de droit ainsi défini correspond à la définition que l’on a en tête de l’Etat de police. L’Etat de police et l’Etat de droit, c’est la même chose (cf. Bismarck et Bourdieu).

Les juristes allemands ont inventé l'Etat de Bien-être (et non l'Etat-prévoyance Vorsehung).

En allemand on parle de Wohlfahrtsstaat, en anglais de Welfare State, en français d'Etat Providence (ce n'est pas la même chose).
Les trois types d’Etats providence sont :

  • Beveridgien où est rangé celui scandinave. Universalité des droits sociaux même aux non nationaux.

  • Bismarckien : droits en raison de la qualité de travailleur.

  • Libéral (modèle américain) : Etat minimal.


Le premier auteur qui utilise cette typologie est Tittmus (la trilogie renvoie à la Sainte Trinité ou au raisonnement dialectique…). Gota Esping Anderson écrit Les Trois Mondes de l’Etat-Providence et reprend la théorie de Tittmus. Il écrit avec Bruno Palier, Trois leçons sur l'Etat-providence (Paris, Seuil/La République des idées, 2008, 137p).

Le Welfare est remplacé par le Workfare State, qui renoue avec le modèle anglais de la fin du XVIIeme de la workhouse.

Une autre théorie : celle de Gøsta Esping-Andersen Les trois mondes de l’Etat-providence. Essai sur le capitalisme moderne. Paris, PUF, 1999 (1990), 310 pages (traduit de l’anglais par François-Xavier Merrien).
« La première partie du livre se centre ainsi sur la présentation de trois « régimes » distincts d’Etat-providence, considérés comme des variables à expliquer (dans leurs variations nationale et institutionnelle principalement). Ces « régimes » ne sont pas encore des « mondes ». Ils permettent avant tout la comparaison empirique en vue de répondre à la question posée. Ce n’est que lorsque les Etats-providence sont aussi considérés comme des variables explicatives qu’une certaine complétude atteinte permet de parler de « mondes ». Un premier régime correspond au modèle conservateur-corporatiste, présent essentiellement sur le continent européen, organisé selon des principes bismarckiens, essentiellement autour des professions. C’est la performance sur le marché, notamment du travail, qui détermine le niveau de protection sociale de l’individu, mais les prestations peuvent être très généreuses, afin de garantir une dé-marchandisation conséquente. Ce régime est particulièrement efficace dans une société de plein-emploi - chose qui devient rare, ce qui favorise la « crise » de ce régime. Un second régime est le « Welfare State » libéral [7], évidemment anglo-saxon, qui accorde une place centrale au marché et non à l’Etat, de sorte qu’il est caractérisé par des prestations basses et soumises à des conditions de ressources. L’Etat ne doit faire profiter de sa providence qu’en dernier ressort, lorsque toutes les autres solutions ont été épuisées, et selon des modalités d’intervention (et de financement) qui doivent de toute façon encourager un retour sur le marché du travail le plus rapide possible. Ce système instaure une faible dé-marchandisation et une forte dualisation. Enfin, il y a le régime universaliste, social-démocrate, idéal-type dont l’archétype est bien souvent le modèle scandinave (même si celui-ci n’est pas dépourvu d’éléments libéraux). Sa « spécificité la plus frappante (...) est peut-être sa fusion entre bien-être et travail » (p.43). Bien qu’il recherche ouvertement le plein-emploi (pour les hommes autant que pour les femmes), ses prestations sont indépendantes de la réalisation de cet objectif. Les droits sociaux sont destinés à l’ensemble des citoyens, et pas seulement aux plus démunis. Les prestations (particulièrement élevées) sont généralement délivrées sous forme de services gratuits en nature, ou sous forme forfaitaire en espèces. Le financement se fait par un impôt très progressif, géré par l’Etat mais de manière décentralisée. Parti d’une théorie linéaire et mono-causale de l’émergence de l’Etat-providence « en général », Esping-Andersen aboutit donc à la mise en évidence de différentes configurations historiques et sociales d’Etats-providence, dont les différences s’expliquent par la prise en compte d’une multiplicité de facteurs (plus ou moins) institutionnels : outre les facteurs strictement politiques (mobilisations et alliances de classes), il retient le rapport au marché et à la stratification sociale pour réifier et synthétiser ces divergences. Nous avons là, selon lui, le résultat d’une approche « interactive » (par opposition à une approche linéaire) qui prend en compte à la fois, et d’un même front, les Etats-providence dans leur pluralité et leurs causes. Toutefois, cette analyse qui substitue une multiplicité de facteurs en interaction à une cause unique n’est qu’un premier pas, puisque « une théorie soucieuse d’expliquer le développement de l’Etat-providence doit également pouvoir rendre compte de sa remise en cause ou de son déclin (...), pas seulement (son) évolution passée mais également (ses) perspectives futures » (p.48-49). »
[7] Ou résiduel, en référence notamment à l’ancienne typologie établie par Titmuss en 1958 (Essays on the Welfare-State, London, Allen & Unwin, 1958).
Les trois mondes de l’Etat-providence. Essai sur le capitalisme moderne, de Gøsta Esping-Andersen mis en ligne le samedi 13 septembre 2003 par Gérôme Truc http://www.melissa.ens-cachan.fr/article.php3?id_article=306

Les leçons du professeur Esping-Andersen, Jérôme TRUC, http://www.nonfiction.fr/article-766-les_lecons_du_professeur_esping_andersen.htm

A propos de Trois leçons sur l’État-providence, Gøsta Esping-Andersen Éditeur : Seuil
En parcourant ces Trois leçons sur l’État-providence, on a souvent peine à croire que leur auteur est aussi celui des célèbres Trois mondes de l’État-providence . (…)Ces trois leçons ne sortent donc pas de nulle part. La sociologue féministe Jane Lewis a insisté sur le fait que la typologie des systèmes d’État-providence proposée dans les Trois mondes ne tenait pas compte de leur impact sur les rapports de genre et la condition faite aux femmes. Esping-Andersen estime désormais primordial de commencer tout affaires cessantes par considérer la "révolution du rôle de femmes" . Les trois mondes pêchaient par un optimisme quelque peu naïf sur la capacité du système scolaire à réduire les inégalités de destinée sociale ? Esping-Andersen a depuis lu Bourdieu, qu’il évoque au détour d’une page – et si l’école reproduit finalement les inégalités plus qu’elle ne les corrige, il pense alors nécessaire d’entreprendre de corriger ces inégalités en amont, avant que les enfants ne soient scolarisés. On a pu juger que ses "trois mondes" offraient une description très statique – voire datée – des systèmes de protection sociale ? Esping-Andersen revendique aujourd’hui une approche résolument dynamique, tenant compte tant des trajectoires de vie et des parcours professionnels de chacun que des rapports générationnels entre tous.

La femme est l’avenir de la protection sociale

"Peu de bébés, des vies longues", voilà comment Esping-Andersen décrit succinctement le principal défi auquel l’État-providence doit, dans cette perspective dynamique, aujourd’hui faire face : le vieillissement de la population. Et ce défi ne pose pas qu’un problème de financement des retraites. Le risque de dépendance des personnes âgées s’accroît aussi à mesure que l’espérance de vie s’allonge. Or, il est de moins en moins vraisemblable que des membres de la famille puissent arrêter de travailler pour s’occuper à plein temps de personnes âgées devenues dépendantes. Peu vraisemblable, et peu souhaitable : que de plus en plus de femmes aient un emploi correspond certes à un changement social majeur et irréversible, mais c’est aussi une source non-négligeable de rentrées fiscales supplémentaires pour l’État-providence. Pour prendre en charge ce risque "dépendance", on pourrait alors souhaiter s’en remettre à des assurances privées. Mais à vrai dire, le coût total pour la société resterait le même – tandis que les bénéfices, eux, seraient très inégalement répartis. Il s’agit moins d’un problème d’efficacité économique que de justice sociale. Esping-Andersen y insiste lourdement : que la protection sociale soit financée de manière publique ou privée ne change strictement rien au montant de l’addition. Le Danemark et les États-Unis consacrent aux dépenses sociales réelles (privées et publiques) des parts de leur PIB sensiblement équivalentes. Si au Danemark ce sont les contribuables qui paient, et aux États-Unis les consommateurs, en définitive le Danois moyen et l’Américain moyen paient à peu près la même chose – mais reçoivent des prestations fort différentes ! Parce que "tous les citoyens ne sont pas des citoyens moyens", 45 millions d’Américains n’ont pas les moyens de se payer une assurance-maladie... Un brin irrité, Esping-Andersen souligne donc que "la bonne question n’est pas de savoir si nous avons les moyens de financer plus de dépenses sociales : nous y viendrons de toute façon".

Plutôt que de vouloir s’en remettre aux solidarités familiales ou aux vertus du marché, l’État doit courageusement se préparer à la tempête qui vient. Pour financer de nouvelles dépenses sociales inévitables, il n’a d’autre solution que d’élargir son assiette fiscale, et pour cela, de renforcer l’emploi des femmes : faire non seulement en sorte que toutes les femmes travaillent, mais aussi qu’elles gagnent plus, en travaillant tout au long de leur vie et en interrompant le moins longtemps possible leur carrière pour des raisons familiales. Telle est la première leçon d’Esping-Andersen. Pour aider les femmes à concilier leur vie professionnelle et leur vie familiale, il faut mettre en place une politique audacieuse de prise en charge collective, précoce et de qualité, des enfants en bas âge. C’est là sa deuxième leçon. Cette politique, bien entendu, a elle aussi un coût, mais Esping-Andersen estime que celui-ci sera plus que couvert par le gain occasionné par un surcroît de revenus féminins. Sans compter que le travail des femmes a aussi un impact positif sur leurs enfants : à tout prendre, mieux vaut avoir deux parents qui travaillent plutôt que de vivre dans une famille avec de trop faibles revenus. Si les femmes peuvent compter sur le soutien de l’État-providence, il est vraisemblable que nous ayons finalement plus de bébés que prévu. Soutenus, encouragés et protégés plus tôt que leurs aînés par l’État, ces enfants devraient être plus à même de faire face à l’âge adulte aux nouvelles exigences de "l’économie de la connaissance" et de la "société post-industrielle" . On aurait alors déjà réglé pour une bonne part le problème de leurs retraites : "Le bien-être des personnes âgées est – et sera toujours – d’abord le résultat de leur parcours de vie", qui dépend de leur parcours scolaire, lui-même fortement déterminé par des inégalités sociales préexistantes que l’on espère enfin corriger en les attaquant dès le berceau. Bien qu’elle puisse prêter à sourire, la troisième leçon est imparable : "une bonne politique des retraites commence par les bébés."

Sur la voie de ce modèle social, les pays européens sont très inégalement engagés. L’Espagne, l’Italie ou le Portugal sont d’autant plus loin d’ "achever la révolution féminine" qu’ils l’entament à peine ! La France, en revanche, fait figure – pour une fois – de bon élève : les Françaises parviennent déjà aujourd’hui à concilier relativement bien maternité et carrière professionnelle. Mais on peut toujours mieux faire : l’égalité des niveaux de rémunération et le "pouvoir de négociation" des femmes au sein de leur couple gagneraient à être améliorés. Maintenant que les femmes ont réussi à "masculiniser" leurs parcours de vie, en imposant l’idée qu’elles puissent elles aussi faire carrière, Esping-Andersen considère surtout qu’il faudrait parvenir à "féminiser" les parcours de vie masculins : faire en sorte que tous les hommes (et pas seulement les plus diplômés) puissent s’impliquer dans les tâches ménagères et s’occuper de leurs enfants sans que cela ne les pénalise dans leur vie professionnelle. Face à une "économie dure", qui fait peser sur les hommes toujours plus de contraintes de productivité, il faut un État fort, qui non seulement prend en charge les enfants dès le plus jeune âge mais s’efforce aussi de redonner aux parents une véritable maîtrise de leur temps de travail. (…) »

Pour en finir avec "l’État-providence" (et sa crise) (…)Faire cet effort suppose en fait de changer les termes du débat. Esping-Andersen le souligne : "il est indispensable de réfléchir en termes de régimes de protection sociale", et non plus en termes de.... mondes de l’État-providence ! Le terme d’État-providence est en effet souvent trompeur – l’État n’est qu’un acteur parmi d’autres de la protection sociale – quand il n’est pas tout simplement pernicieux. D’Émile Ollivier à Pierre Rosanvallon, on l’a fréquemment accompagné d’une connotation négative : la providence étatique encouragerait la passivité et la dépendance des plus déshérités . L’État-providence nous apparaîtra donc d’autant moins inerte que nous cesserons de l’appeler ainsi, et que nous procèderons à un calme examen de nos systèmes (ou régimes) de protection sociale.
Le benchmarking, le Danemark et le modèle nordique

Alain Lefebvre, Ministère des affaires sociales, Conseiller pour les affaires sociales

Email: alain.lefebvre@ambafrance.org

Dominique Méda, Centre d’Etudes de l’Emploi, Dominique.Meda@mail.enpc.fr
« Dans le benchmarking européen, le Danemark apparaît aujourd’hui comme celui des pays nordiques qui a le mieux réussi. Le modèle nordique à son tour apparaît, dans certaines typologies, comme le seul modèle social efficace et équitable. Comme l’explique François Xavier Merrien3, les premières comparaisons de performances des Etats providence ont commencé dans les années soixante- soixante dix, le plus souvent à partir d’une comparaison des montants de dépenses publiques consacrées au social. Ces comparaisons assez rudimentaires ont ensuite laissé place aux comparaisons de nature typologique, un peu plus abouties.

En 1958, dans Essays on the Welfare State, à propos de l’Etat-Providence, Titmuss oppose modèle résiduel et modèle institutionnel-redistributif : dans le modèle résiduel, la politique sociale intervient en dernière instance quand les solidarités primaires (familiales, communautaires, professionnelles) ou le marché se sont révélé incapables de répondre aux besoins. Elle s’adresse seulement à une faible partie de la population : les pauvres et ceux qui n’ont aucun moyen de se prendre en charge. Les allocations sont accordées après un contrôle de l’existence des besoins et des ressources. Inversement, dans le modèle institutionnel, l’Etat doit permettre à chacun de se réaliser pleinement, et les fonctions de bien-être appartiennent au fonctionnement normal de la société. Le marché ne peut répondre à tous les besoins des hommes en société. L’Etat fournit des services pour satisfaire les besoins et puisque le niveau des besoins varie selon les classes sociales, l’Etat social intègre une fonction redistributive. A l’intérieur de ce modèle, explique Merrien, Titmuss distingue deux variantes : une variante industrielle méritocratique (système bismarckien) et une variante institutionnelle redistributive (beveridgienne) : le premier modèle est fondé sur l’assurance sociale professionnelle contributive obligatoire, tandis que le second vise à assurer la sécurité sociale minimale de tous les citoyens par le biais d’une contribution forfaitaire4.

Esping Andersen5 approfondit et spécifie cette typologie, notamment en adoptant un nouveau critère, celui de la « démarchandisation », qu’il emprunte à Polanyi. Trois indicateurs sont mobilisés pour construire et classer les Etats-Providence : le premier est le degré de démarchandisation, c’est-à-dire le degré de libération de la dépendance vis à vis du marché :la fonction principale des Etats-Providence est en effet de permettre aux individus de subsister et d’être plus ou moins indépendant du marché en bénéficiant de prestations de remplacement.

On juge du degré de démarchandisation en analysant l’importance des droits sociaux garantis et les durées des droits obtenus. La démarchandisation est d’autant plus forte que l’accessibilité est forte, les droits soumis à peu de conditions restrictives et pendant une durée longue. On en juge également selon le niveau des revenus de remplacement (plus le remplacement est proche du niveau d’activité, mieux c’est) et selon les conditions nécessaires pour bénéficier du revenu de remplacement. Le second indicateur est l’impact des Etats- Providence sur la stratification sociale selon qu’ils renforcent ou atténuent les inégalités primaires. Le troisième indicateur décrit les relations instituées entre la sphère publique et la sphère privée dans la fourniture de prestations et de services sociaux.

Munis de ces critères, Esping Andersen classe les Etats-Providence en trois groupes ou trois ideal-types, du moins démarchandisant au plus démarchandisant. Dans l’Etat providence libéral, l’assistance est fondée sur l’évaluation des besoins, les transferts universels et les plans d’assurance sont modestes. Les indemnités sont attribuées principalement aux bas revenus. L’Etat encourage le marché passivement et minimise les effets de la démarchandisation. Dans l’Etat providence corporatiste conservateur, les prestations sont accordées sur la base de la vie professionnelle ; les droits sont conditionnés par l’attachement au travail et la contribution financière. Dans le régime social-démocrate, en vigueur dans les pays où les principes d’universalisme et de démarchandisation des droits sociaux ont été également étendus aux classes moyennes, l’Etat providence encourage une égalité des plus hauts standards : toutes les classes sont incorporées dans un système universel d’assurance sociale : « il vise à fournir une garantie de plein emploi et est entièrement dépendant de la réalisation de cet objectif (…) Aucun des deux autres régimes d’Etat providence n’adopte le plein-emploi en tant que partie intégrante de ses responsabilités. ». Même si cette typologie a été longuement et intensément discutée et critiquée, notamment sur l’appartenance de certains pays à certains groupes, elle s’appuie assez fortement sur la réalité des Etats-Providence. Plus tard, un quatrième régime a été ajouté, le régime latin ou des pays du Sud : les pays méridionaux se caractérisent par l’existence de systèmes de garantie de revenus d’inspiration bismarckienne, assez généreux et par une absence de protection minimale de base. Les travailleurs disposent parfois d’avantages sociaux considérables, notamment an matière de pensions de retraite tandis que des personnes faiblement intégrées à la société salariale ne peuvent compter que sur les réseaux familiaux ou le secteur informel (Leibfried, 1992 et Ferrera, 1996).

Dans les années quatre vingt dix, ces typologies visent à classer mais selon un système normatif implicite clair : plus un Etat-providence est démarchandisant, redistributif et indépendant du rôle joué par la famille, mieux c’est. La comparaison continue dans un autre ouvrage de Esping Andersen6, Welfares States in Transition, qui vise à montrer comment les différents types d’Etat-Providence se sont adaptés à la globalisation. En même temps, c’est sans doute avec ce livre que les performances des différents modèles sociaux commencent vraiment à être comparées à l’échelle européenne et que les modèles sont désormais utilisés comme un élément explicatif.

Pendant ce temps, le benchmarking se met en place au niveau européen, très fortement à partir de la fin des années quatre vingt dix et du lancement de la Stratégie de Lisbonne. La notion de benchmarking (littéralement: marquage des frontières et des territoires) ou positionnement relatif, vient de l'art militaire : il s’agissait de connaître le plus précisément possible la composition et l'armement des troupes de l'adversaire pour mieux le contrer. Depuis les années cinquante, c’est une technique marketing pratiquée par les entreprises, qui consiste à trouver dans le monde celui ou ceux qui réalisent de la manière la plus performante un processus ou une tâche, à les étudier (les « benchmarker » dans le jargon consacré), puis à adapter ce processus à sa propre entreprise. Il s'agit donc de se comparer aux "champions" dans un domaine précis, de s'inspirer de leurs idées et de leur expérience pour se rapprocher de l'excellence. D’une certaine manière, le benchmarking se fixe pour objectif de copier sur son voisin mais seulement si celui-ci est un bon élève7. De technique utilisée par les entreprises, le benchmarking est devenu depuis une dizaine d’année une des méthodes de prédilection de la Commission européenne pour tenter de faire converger les politiques sociales des Etats européens, restées de compétence nationale. Le Conseil de Lisbonne (2000) a opté pour la méthode ouverte de coordination (MOC), qui représente « un nouveau mode régulatoire européen qui met l’accent sur le caractère non obligatoire des règles, leur flexibilité, leur ouverture à des acteurs multiples, règles émanant de processus décisionnels itératifs entre le niveau national/régional et le niveau européen et dont la mise en œuvre emprunte aux outils de gestion modernes du management public. »8 Utilisée dans de nombreux domaines (emploi, inclusion sociale, retraite, éducation et formation, innovation, recherche et développement), la MOC s’est implantée à la suite du constat d’une résistance des Etats membres à transférer de nouvelles compétences au niveau européen.
http://www.univevry.fr/PagesHtml/laboratoires/CPN/Journees_recherche/flexicurite/PDF_textes/TB3_Meda.D_Lefebvre.A.pdf
6 Esping Andersen G., (eds), 1996, « Welfares states in transition. National adaptations in global economies », Londres, Sage

3 F.-X. Merrien, 1990, « L’empreinte des origines », RFAS, octobre ; FX Merrien, « Les modèles de l’Etat-Providence et le système français », Cahiers français, 2006 ; FX Merrien, R. Parchet, A. Kernen,2005, « L’Etat- social, Une perspective internationale », Colin ; R. Titmuss, « Essays on Welfare state », Allen and Unwin, 1958
Jacques Rodriguez, «Le sociologue, l’expert et le moraliste : à propos de la social administration anglaise», Socio-logos, Numéro 2, [En ligne], mis en ligne le : 20 octobre 2007. URL : http://socio-logos.revues.org/document873.html. Consulté le 22 octobre 2008.

Aux lendemains de la seconde guerre mondiale, sous l’impulsion de Thomas Marshall, le théoricien de la citoyenneté sociale qui est aussi directeur du département de Social Science de la L.S.E., et de Richard Titmuss, premier titulaire, en 1951, d’une chaire de social administration, cette discipline s’affranchit de ses liens historiques avec les do-gooders de la philanthropie et se concentre sur les politiques de l’Etat providence. Il s’agit moins alors de produire un savoir pratique destiné aux travailleurs sociaux que de questionner les priorités, la forme et le contenu des interventions publiques ; il s’agit moins de défendre une conception étroitement normative du « bon pauvre », responsable et respectable, que d’examiner les politiques mises en œuvre à l’aune des transformations qui affectent la société. « Nous ne pouvons espérer réaliser une meilleure adéquation entre les services proposés et les besoins qui se font jour dans une société en changements », écrit en ce sens Titmuss, « sans les connaître davantage, les uns comme les autres » [1951, p.194]. Sous cet éclairage, la social administration se présente bel et bien comme une discipline vouée à l’étude des problèmes sociaux que l’Etat providence anglais, tout auréolé de prestige, peine néanmoins à résoudre. Plus exactement, Titmuss considère que toute législation sociale revêt un caractère purement expérimental et doit être sans cesse adaptée aux mutations de l’environnement. Le rôle du chercheur consiste alors à traquer les changements qui travaillent la société, puis à les traduire sous la forme de propositions concrètes tendant à améliorer la protection sociale des individus. Dans cette perspective, le savoir sur le social n’a d’autre but que de servir la cause du bien-être collectif. C’est dans cet esprit que Titmuss réunit à la L.S.E. un groupe de chercheurs très actifs – au nombre desquels figurent Townsend, Lynes, Donnison ou Abel-Smith – et qu’il accompagne en 1954 la naissance de l’Institute of Community Studies (ci-après I.C.S.), un centre de recherche londonien dont Peter Willmott et Michael Young seront les figures emblématiques2. Sous son impulsion, tout un ensemble d’études vont ainsi s’employer à éclairer le travail de l’administration sociale en lui apportant des informations précises sur les besoins réels des familles, mais aussi – et surtout – à invalider les critiques dont le welfare state fait d’ores et déjà l’objet. La plupart de ces travaux défendent en fait une conception particulièrement ambitieuse de la « société providentielle », ce qui suppose non seulement de répondre aux attaques dont est victime l’Etat providence, mais encore de démontrer la pusillanimité des principes qui le sous-tendent – notamment l’idée de prestations minimales sur laquelle repose l’édifice du welfare state. Ainsi, en développant le concept de « division sociale du bien-être », Richard Titmuss souligne que les services sociaux ne forment en réalité que la partie visible d’un vaste système d’allocations et de transferts de ressources dont bénéficient avant tout les plus riches [Titmuss, 1958, p.34-55]. A ceux qui dénoncent – déjà – l’étendue des droits sociaux, il oppose alors « le mythe d’un welfare state pour les classes ouvrières », mythe qui suppose que « tous les problèmes sociaux ont été résolus ou le seront incessamment » [1960, p.3]. D’autres recherches signalent, dans la même veine, que le programme de l’Etat providence est loin d’être réalisé, à en juger notamment par la situation des personnes âgées. Les enquêtes conduites sous l’égide de l’I.C.S. par Peter Townsend [1957] et Peter Marris [1958] montrent à cet égard que le niveau des pensions est notablement insuffisant, que l’accès aux droits n’est pas garanti à tous et que la solidarité familiale reste la béquille indispensable de la solidarité nationale. « Une véritable sécurité exige davantage qu’un minimum de subsistance », conclut par exemple Peter Marris [1958, p.123]. Ce faisant, les spécialistes de social administration tentent de convaincre l’opinion publique et les responsables politiques de la nécessité de parachever la démocratie sociale. Sans doute les frontières entre les classes se sont-elles estompées, au point d’ailleurs que le sentiment d’appartenance à la classe ouvrière s’atténue quelque peu : il dépend moins, désormais, de l’activité exercée ou du revenu, « moins du monde de la production que du mode de consommation », expliquent Michael Young et Peter Willmott [1960, p.114]. Mais justement : dans une société plus fluide où la compétition statutaire fait rage, expliquent ces chercheurs, il faut densifier le contenu de la citoyenneté, ce socle d’égalité fondamentale grâce auquel les plus fragiles, ceux qui sont situés au bas de l’échelle sociale, peuvent préserver l’estime d’eux-mêmes.

2. L’I.C.S. est un organisme de recherches para universitaire financé par des fonds privés et implanté à Bethnal Green, un quartier de l’East end de Londres. Cet institut rassemble plusieurs jeunes chercheurs prometteurs dans les années 1950-60 : outre Willmott et Young, on compte dans ses rangs Daphne Chandler, A.H. Halsey, Peter Marris et Peter Townsend, entre autres. Tous s’inscrivent peu ou prou dans un programme de recherches défini par Richard Titmuss, centré initialement sur l’étude de la famille et des relations de parenté. Ce programme vise à corriger l’interprétation alors dominante du rôle et de la place des familles, une interprétation forgée à partir de théories américaines que Titmuss juge inadaptées au contexte britannique [Titmuss, préface in Willmott et Young, 1957]. L’accent porte ainsi sur les relations familiales et de voisinage dans des contextes urbains différents [Willmott et Young, 1957 ; 1960], sur l’entraide entre les générations [Marris, 1958 ; Townsend, 1957] ou sur les relations sociales propres à tel ou tel groupe, en particulier les ouvriers et les jeunes [Willmott et Young, 1966]. La finalité de ces recherches, auxquelles l’éditeur Routledge & Kegan Paul assure une assez large diffusion, est d’influencer les acteurs de la politique sociale : fonctionnaires, urbanistes, travailleurs sociaux, etc.

Pour compléter cette sous-partie, vous pouvez aller voir les power-points suivants :

Etat moderne et administration des moyens de gestion

Administration politique et économique

Etat moderne selon Weber

Etat moderne et administration bureaucratique

Centralisation, concentration des pouvoirs et fonctions de l'Etat

Les pré-requis à l'émergence de la consolidation de l'Etat

La construction d'un centre

Le processus de monopolisation

et les autres....
3. Les caractéristiques de l’administration bureaucratique

  • Une forme d’administration de la domination rationnelle légale

  • « le type de la direction administrative, rationnelle et légale est susceptible d’application universelle et il est le plus important dans la vie quotidienne. Car avant tout, dans la vie quotidienne, la domination est administration ».


Selon Weber, l’administration est un bijou d’horlogerie (division du travail très poussée), réglée au millimètre près. Cette administration bureaucratique est le synonyme de l’efficacité, de l’Etat au bras armé efficace (recrutement ploutocratique), parce qu’elle n’est pas peuplée d’individus qui ont une allégeance personnelle à leur chef de l’administration : leur destin ne dépend pas du chef, et l’argent qu’il gère n’est pas le leur ni celui de leur rémunération (recrutement par concours, censé assurer leurs compétences).
Les caractéristiques.
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