Cours de politiques publiques 2ème année 2008-2009





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1 fondée sur le droit (établi par le pacte ou l’octroi) le droit entendu comme un cosmos de règles abstraites normalement décidées individuellement
2 impersonnelle

-chacun obéit non à la personne y compris le détenteur légal type du pouvoir mais aux règlements

-celui qui obéit n’obéit qu’au droit dans un Etat comme citoyen

-pas à la personne mais à des règlements impersonnels

Les catégories fondamentales de la domination rationnelle sont une activité de fonction publique
3 continue et liée à des règles au sein d’une compétence (d’un ressort) = domaine de devoirs d’exécution avec des pouvoirs de commandement et délimitation précise des moyens de coercition = autorité constituée
4 organisée

selon une hiérarchie des fonctions impliquant le contrôle des supérieurs sur les inférieurs (principe de hiérarchie administrative)

et selon les compétences de ceux qui exercent les fonctions, Weber nomme cela « formation professionnelle (Fachschulung) nécessaire à l’application des règles (techniques ou des normes) afin d’obtenir une complète rationalité. Normalement seul celui qui possède cette formation est qualifié pour participer à la direction administrative d’un groupement (rationnel qu’il soit hiérocratique, économique en particulier capitaliste ou politique) et seul un tel individu peut être nommé fonctionnaire »
5 suppose une séparation stricte entre la fonction et la personne qui l’occupe (reçoive les moyens de l’activité en argent ou en nature, ils sont eux même appointés ; le lieu d’exercice d’activité est différent du lieu d’habitation
6 l’essentiel des décisions et dispositions est écrit

« Les actes et l’activité continue des fonctionnaires constituent le bureau, le centre d’action moderne d’un groupement quelconque »
7 La domination légale peut admettre des formes très différentes structure idéal typique de la direction administrative de l’Etat moderne « le fonctionnariat » ou « bureaucratie ».


B. Les cadres d’application
1. Homogénéisation du maillage territorial et centralisation des décisions
Le processus de centralisation administrative ne correspond pas au processus moderne et démocratique de la centralisation de l’Etat (fin XVII).

Les historiens de la science administrative posent la thèse de la continuité du processus de centralisation administrative entre l’Ancien Régime et le XIXème siècle, La Révolution ne marque pas de coupure mais au contraire accélère le processus
Legendre : thèse proche de celle de Tocqueville (L’Ancien régime et la révolution) la Révolution ne fait que renforcer le processus de centralisation administrative commencé sous l’Ancien régime (XVII). Ce processus de centralisation administrative est lié à la mise en place de la société de cour (dépossède les grands du royaume de tout rôle politique et de leur capacité à percevoir l’impôt, et de tout ce qui a trait du budget de l’Etat).
CHAPITRE V : Quelle a été l'œuvre propre de la révolution française ? in L’Ancien Régime et la Révolution (1856)

http://classiques.uqac.ca/classiques/De_tocqueville_alexis/ancien_regime/Ancien_regime.doc#livre_1_chapitre_5
« Tout ce qui précède n'a eu pour but que d'éclaircir le sujet et de faciliter la solution de cette question que j'ai posée d'abord : Quel a été l'objet véritable de la Révolution ? Quel est enfin son caractère propre ? Pourquoi précisément a-t-elle été faite ? Qu'a-t-elle fait ?

La Révolution n'a point été faite, comme on l'a cru, pour détruire l'empire des croyances religieuses; elle a été essentiellement, malgré les apparences, une révolution sociale et politique ; et, dans le cercle des institutions de cette espèce, elle n'a point tendu à perpétuer le désordre, à le rendre en quelque sorte stable, à méthodiser l'anarchie, comme disait un de ses principaux adversaires, mais plutôt à accroître la puissance et les droits de l'autorité publique. Elle ne devait pas changer le caractère que notre civilisation avait eu jusque-là, comme d'autres l'ont pensé, en arrêter les progrès, ni même altérer dans leur essence aucune des lois fondamentales sur lesquelles reposent les sociétés humaines dans notre Occident. Quand on la sépare de tous les accidents qui ont momentanément changé sa physionomie à différentes époques et dans divers pays, pour ne la considérer qu'en elle-même, on voit clairement que cette révolution n'a eu pour effet que d'abolir ces institutions politiques qui, pendant plusieurs siècles, avaient régné sans partage, chez la plupart des peuples européens, et que l'on désigne d'ordinaire sous le nom d'institutions féodales, pour y substituer un ordre social et politique plus uniforme et plus simple, qui avait l'égalité des conditions pour base.

Cela suffisait pour faire une révolution immense, car, indépendamment de ce que les institutions antiques étaient encore mêlées et comme entrelacées à presque toutes les lois religieuses et politiques de l'Europe, elles avaient, de plus, suggéré une foule d'idées, de sentiments, d'habitudes, de mœurs, qui leur étaient comme adhérentes. Il fallut une affreuse convulsion pour détruire et extraire tout à coup du corps social une partie qui tenait ainsi à tous ses organes. Ceci fit paraître la Révolution encore plus grande qu'elle n'était; elle semblait tout détruire, car ce qu'elle détruisait touchait à tout et faisait en quelque sorte corps avec tout.

Quelque radicale qu'ait été la Révolution, elle a cependant beaucoup moins innové qu'on ne le suppose généralement : je le montrerai plus tard. Ce qu'il est vrai de dire d'elle, c'est qu'elle a entièrement détruit ou est en train de détruire (car elle dure encore) tout ce qui, dans l'ancienne société, découlait des institutions aristocratiques et féodales, tout ce qui s'y rattachait en quelque manière, tout ce qui en portait, à quelque degré que ce fût, la moindre empreinte. Elle n'a conservé de l'ancien monde que ce qui avait toujours été étranger à ces institutions ou pouvait exister sans elles. Ce que la Révolution a été moins que toute autre chose, c'est un événement fortuit. Elle a pris, il est vrai, le monde à l'improviste, et cependant elle n'était que le complément du plus long travail, la terminaison soudaine et violente d'une oeuvre à laquelle dix générations d'hommes avaient travaillé. Si elle n'eût pas eu lieu, le vieil édifice social n'en serait pas moins tombé partout, ici plus tôt, là plus tard; seulement il aurait continué à tomber pièce à pièce au lieu de s'effondrer tout à coup. La Révolution a achevé soudainement, par un effort convulsif et douloureux, sans transition, sans précaution, sans égards, ce qui se serait achevé peu à peu de soi-même à la longue. Telle fut son œuvre ».
Elias parle de processus de civilisation (processus social et politico-administratif) qui est un double monopole celui de la violence physique légitime et celui fiscal.

La mise en place du double monopole a 3 aspects :

  1. 1. Curialisation des guerriers : On transforme les anciens seigneurs en courtisans

  2. 2. On fait monter la bourgeoisie de robe, voire on anoblit la bourgeoisie (colbertisme) -> le but est d’obtenir des serviteurs de l’Etat (apogée sous Louis XV).

  3. 3e élément qui va avec ce processus de civilisation : autocontrôle de la violence (d’abord dans les classes nobles au XVIII puis dans la bourgeoisie au XIX puis dans l’ensemble du peuple, on espère). C’est l’idée qu’il faut les domestiquer et en faire des citoyens.


On peut sa demander quel est l’habitus des serviteurs de l’Etat devenus fonctionnaires ? qui répond à cet idéal du gouvernement des bureaux

Crozier pense qu’il y a des « cultures bureaucratiques » différentes selon les rapports de l’administration avec le politique, selon les Etats. Il met en avant une culture nationale du fonctionnaire. En France on peut voir 2 caractéristiques héritées de l’Ancien régime (le fonctionnaire est l’héritier de l’Ancien Régime) :

1. Culture de la rébellion : héritage des révoltes contre la gabelle. Se démontre sous la forme de la grève du zèle c’est-à-dire rendre l’administration inefficace.

2. L’horreur des relations de face-à-face. On évite l’affrontement entre collègues ou liés à la subordination hiérarchique.

Les traits nationaux du système bureaucratique

« Les traits relevés dans l’Agence comptable et le Monopole industriel correspondent bien à certains traits culturels français : l’isolement de l’individu, la prédominance des activités formelles, l’isolement de chaque strate, la lutte des strates entre elles pour leurs privilèges. Ces traits vus jusqu’alors comme subséquents au système pourraient être facteurs de développement du système. Des ethnologues ont décrit certains de ces traits tels Lucien Bernot et René Blancard l’absence d’initiative, Laurence Wylie la difficulté de coopérer, Edmond Goblot le rôle protecteur du groupe et l’isolement des strates. Tocqueville, dans son analyse des rapports entre groupes sociaux de l’Ancien régime, et Taine avaient déjà relevé l’opposition de la politique monarchique du 17è et 18è siècle à toute activité libre et coopératrice. Sont sous-jacents à ces traits, la fuite devant les conflits, les relations face à face et de dépendance, la difficulté d’accepter le leadership, posant le problème de la conception de l’autorité. En France, elle est universelle et absolue et hérite de la politique monarchique, la rationalité et le " bon plaisir ", défini comme liberté du groupe de ne pas se plier aux désirs des autres. Le système bureaucratique français impersonnel et centralisé répond efficacement à cette contradiction sur l’autorité et aux exigences de la société en garantissant l’indépendance individuelle et en assurant le succès de l’action collective.

Le problème du changement
Le principal défaut du système d’organisation bureaucratique est sa difficulté d’adaptation au changement qui ne peut avoir lieu que par crises et concerne l ‘institution entière. Cette situation fait apparaître la faiblesse du pouvoir central qui semble puissant mais qui n’a en réalité aucune influence auprès de ses subordonnés. C’est le cas dans l’Agence et le Monopole. Le dénouement par la crise concernent les secteurs protégés mais peut se retrouver dans des organisations politiques ou économiques. En France, les crises de gouvernement résolvaient les problèmes, les guerres ont joué le même rôle. En fait, ce que redoutent les français n’est pas tant le changement en soi mais le risque de désordre encouru à cette occasion. Cette situation n’empêche pas les réussites dans les explorations individuelles et les grandes entreprises bureaucratiques telles les chèques postaux ou les chemins de fer.

Autres modèles de système d’organisation bureaucratique
En utilisant la définition du système d’organisation bureaucratique, il est possible de le comparer avec d’autres systèmes d’organisation. Malgré les différences profondes avec le système français, le système soviétique, autoritaire et répressif, est bureaucratique mais il est la conséquence de la force des groupes primaires informels et de la soumission à l’autorité et répond à la contradiction confiance-soumission. Le système japonais comporte les aspects de stratification rigides du modèle français, et de protection du groupe primaire du modèle soviétique, tout en jouant un rôle moteur dans la société. Le système américain reposant sur la spécialisation fonctionnelle et les garanties légales, est plus ouvert et participatif mais ne sait pas corriger facilement ses erreurs. Le système anglais superpose le modèle bureaucratique et le modèle de la déférence et n’échappe pas aux dysfonctions. http://www.cnam.fr/lipsor/dso/articles/fiche/crozier_phenom_bureaucrat.html

Myriam GANDINO Cours de M. Yvon PESQUEUX Année 2002 sur Michel CROZIER Le phénomène bureaucratique Editions du Seuil – 1963

Donc, l’idée c’est de produire une administration homogène qui s’applique de la même manière à tous et à toutes les parties du royaume puis du territoire.
Cependant on constate à partir des années 50 des dysfonctionnements croissants dans l’administration, qui viendraient de sa croissance.

Cette croissance de l’administration est due à la mise en place de l’Etat de droit -> demande des plumes pour écrire les règlements et les faire appliquer. Ce qui entraine une augmentation de la bureaucratie. Mais cette croissance est aussi due à la constitution d’empires coloniaux (selon le même principe, partout et pour tous).

Pierre Legendre parle de « projection coloniale ». La façon d’administrer les colonies fut la projection coloniale : projeter le modèle de la métropole/structure administrative dans les colonies (ex : Algérie avec un préfet et un gouverneur dans les trois départements Oran, Constantine et Alger). Même maillage administratif mais pas même statut juridique pour les populations (c’est le deuxième élément) : on va créer un statut juridique spécial pour les indigènes.
Etienne Balibar parle d’ailleurs de persistance des méthodes et des habitudes administratives acquises au contact de "l’indigénat", et qui après avoir été "projetées" dans l’espace colonial au cours de la période décisive de formation de l’appareil d’Etat républicain [1], ont été réintroduites et "naturalisées" en métropole, en s’appliquant de façon privilégiée aux ressortissants des anciens territoires coloniaux ou de ceux qui ont été maintenus dans un statut semi-colonial (D.O.M. - T.O.M.) [2], et par extension aux populations en provenance d’un "Sud" génériquement perçu comme monde extérieur aux valeurs de civilisation et aux modes de vie de l’Occident "développé" : mais ce monde commence aux marges méditerranéennes de l’Europe (comme en témoignait naguère l’immigration portugaise, aujourd’hui l’immigration maghrébine ou turque).

[1] Pierre Legendre parlait de "projection coloniale" à propos de la constitution des corps administratifs dans l’Empire français (Histoire de l’administration, PUF, 1968). Voir aussi dans le grand livre de Paul Rabinow, French Modern : Norms and Forms of the Social Environment, 2e éd. Univ. of Chicago Press, 1995, la description du "laboratoire de gestion" constitué par le Maroc sous protectorat français avant la 2ème Guerre Mondiale.

[2] cf. Claude-Valentin Marie, "L’Europe : de l’empire aux colonies intérieures", in P.A. Taguieff et al., Face au racisme, vol. 2, La Découverte, 1991, p. 296 sq.

Etienne Balibar, Jacqueline Costa-Lascoux, Monique Chemillier-Gendreau, Emmanuel Terray, Sans-papiers : l’archaïsme fatal . Paris : Editions La Découverte, 1999.

http://terra.rezo.net/article600.html#nh14
On aboutit donc à un double statut :

  • Ceux régis par le code de de l’indigénat

Le Code de l'indigénat fut adopté le 28 Juin 1881. Puis c'est en 1887 que le gouvernement français l'imposa à l'ensemble de ses colonies. En général, ce code assujettissait les autochtones et les travailleurs immigrés aux travaux forcés, à l’interdiction de circuler la nuit, aux réquisitions, aux impôts de capitation (taxes) sur les réserves et à un ensemble d’autres mesures tout aussi dégradantes. Il s'agissait d'un recueil de mesures discrétionnaires destiné à faire régner le «bon ordre colonial», celui-ci étant basé sur l'institutionnalisation de l'inégalité et de la justice. Ce code fut sans cesse «amélioré» de façon à adapter les intérêts des colons aux «réalités du pays».
Le Code de l'indigénat distinguait deux catégories de citoyens: les citoyens français (de souche métropolitaine) et les sujets français, c’est-à-dire les Africains noirs, les Malgaches, les Algériens, les Antillais, les Mélanésiens, etc., ainsi que les travailleurs immigrés. Les sujets français soumis au Code de l'indigénat étaient privés de la majeure partie de leur liberté et de leurs droits politiques; ils ne conservaient au plan civil que leur statut personnel, d'origine religieuse ou coutumière.
Tout compte fait, le colonialisme pratiqué en Nouvelle-Calédonie, en Algérie, à Madagascar, etc., s’apparentait à une sorte d’esclavage des populations autochtones: celles-ci étaient dépouillées de toute leur identité. Ce système colonial odieux, qui paraît sans aucun doute honteux aujourd’hui, semblait normal à l’époque et d'autres pays pratiquaient des politiques similaires. Le Code de l'indigénat était assorti de toutes sortes d'interdictions dont les délits étaient passibles d'emprisonnement ou de déportation. Ce système d'inégalité sociale et juridique perdura jusqu’en 1946, soit plusieurs années après que les accords de Genève (le 23 avril 1938) eurent interdit toute forme de travaux forcés.

Après la loi du 7 avril 1946 abolissant le Code de l'indigénat, les autochtones (Nouvelle-Calédonie, Madagascar, Algérie, etc.) purent à nouveau circuler librement, de jour comme de nuit, et récupérer le droit de résider où ils voulaient et de travailler librement. Cependant, les autorités françaises réussirent à faire perdurer le Code de l'indigénat en Algérie pratiquement jusqu'à l'Indépendance (1962).

Des codes similaires furent adoptés par les Britanniques, les Portugais, les Hollandais, etc. http://www.tlfq.ulaval.ca/axl/afrique/indigenat_code.htm

  • Ceux qui peuvent devenir des fonctionnaires mais seulement dans les DOM.

De plus, de 1946 jusqu’en 1958 : il y a 2 assemblées (assemblée nationale et assemblée des communautés) dans le cadre de l’Union française qui remplace l’empire
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