Guide de l'accès aux informations sur la vie privée des personnes à l'usage des élus et des chefs de services





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b) les compétences croisées
Il est nécessaire de s'arrêter quelques instants sur la multiplication récente des sources d'informations du maire dans les domaines éducatif, social et judiciaire.
Dans le secteur éducatif, il doit être informé par les établissements d'enseignement de l'absentéisme scolaire sur le territoire de sa commune. La liste des élèves faisant l'objet de cet avertissement est adressée au maire par l'inspecteur d'Académie15. Il a d'ailleurs été créé un fichier automatisé des données à caractère personnel relatif aux enfants d'âge scolaire qui renseigne le maire sur les exclusions et l'absentéisme grave16.
Dans le secteur social, le maire peut être dépositaire d'informations liées à des dispositifs propres à la commune, tels les demandes d'aides liées aux frais de scolarité ou au logement. Il peut également l'être dans le cadre de dispositifs dont la commune peut faire partie et qui concernent transversalement les domaines social, éducatif, pénal ou urbanistiques notamment dans le cadre de la politique de la ville, par le biais des conventions D.S.Q. (développement social des quartiers), des contrats de ville, des missions locales (par l'action sur l'emploi), des programmes de réussite éducative (P.R.E.) et des conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance (C.L.S.P.D.), désormais obligatoires dans les villes de plus de 10 000 habitants et dans les communes comprenant une zone urbaine sensible. Ces actions se font à travers le tissu associatif et en collaboration avec le conseil général, l'Education Nationale,  la police, voire la protection judiciaire de la jeunesse.
Dans le secteur de la police et de la justice, le maire est, faut-il le rappeler, responsable de l'ordre public sur le territoire de sa commune17. Le préfet doit l'informer régulièrement des résultats obtenus par les actions de lutte contre l'insécurité auxquelles la commune est associée18. Par ailleurs, le maire (ou son représentant) dispose également de pouvoirs propres tels celui de convoquer à la mairie les auteurs des faits susceptibles de porter atteinte au bon ordre, à la sécurité ou à la salubrité publiques pour leur faire un rappel à l'ordre19. Désormais, il doit être informé sans délai par les responsables locaux de la police ou de la gendarmerie nationale des infractions causant un trouble à l'ordre public20. De même, à sa demande, le procureur de la République l'informe des mesures pénales adoptées.
Mais le maire, ainsi que ses adjoints, sont également officiers de police judiciaire au même titre que la gendarmerie et que la police nationale21, sous le contrôle du procureur de la République. A ce titre, il peut, sur les instructions du procureur de la République22 ou du juge d’instruction23, être amené à diligenter des enquêtes sur la personnalité des personnes poursuivies ainsi que sur leur situation matérielle, familiale ou sociale24.
Cette confusion des pouvoirs exécutifs et judiciaires trouve son paroxysme dans la combinaison entre la loi sur la prévention de la délinquance et la loi Perben du 9 mars 2004. Depuis cette loi en effet, l'officier de police judiciaire, en enquête de flagrance, « peut, par tout moyen, requérir de toute personne, de tout établissement ou organisme privé ou public ou de toute administration publique qui sont susceptibles de détenir des documents intéressant l'enquête, y compris ceux issus d'un système informatique ou d'un traitement de données nominatives, de lui remettre ces documents, notamment sous forme numérique, sans que puisse lui être opposée, sans motif légitime, l'obligation au secret professionnel. »25
Cette multiplication des compétences du maire dans les domaines croisés du secteur socio-éducatif, judiciaire et de police rend plus que jamais nécessaire de poser la question du sens que l'on entend donner à la levée du secret.

2°) Le président du conseil général
Rappelons d’abord que l’article 226-14 du Code pénal pose que l’obligation de secret professionnel « n’est pas applicable dans les cas ou la loi impose ou autorise la révélation du secret. » La suite de cet article autorise à informer les autorités administratives de maltraitance sur les personnes dites particulièrement vulnérable. L’autorité administrative compétente pour la protection de l’enfance est le président du conseil général. Ce texte autorise, mais n’oblige pas : ce qui est imposé, c’est de porter assistance « par son action personnelle ou en provoquant des secours » (article 223-6 du Code pénal).
Mais l’article L.226-2-1 du Code de la famille et de l'aide sociale crée une obligation nouvelle : « Sans préjudice des dispositions du II de l'article L.226-4, les personnes qui mettent en oeuvre la politique de protection de l'enfance définie à l'article L.112-3 ainsi que celles qui lui apportent leur concours transmettent sans délai au président du conseil général ou au responsable désigné par lui, conformément à l'article L.226-3, toute information préoccupante sur un mineur en danger ou risquant de l'être, au sens de l'article 375 du Code civil. Lorsque cette information est couverte par le secret professionnel, sa transmission est assurée dans le respect de l'article L.226-2-2 du présent code. Cette transmission a pour but de permettre d'évaluer la situation du mineur et de déterminer les actions de protection et d'aide dont ce mineur et sa famille peuvent bénéficier. Sauf intérêt contraire de l'enfant, le père, la mère, toute autre personne exerçant l'autorité parentale ou le tuteur sont préalablement informés de cette transmission, selon des modalités adaptées. »

Ce texte crée une obligation. On est dans le cas prévu à l'article 226-14 du Code pénal (« cas où la loi impose la révélation du secret »).

Toutefois, le renvoi à l'article 226-2-2 est important : il indique que, si l’information est couverte par le secret professionnel, sa transmission n’est possible que sous les quatre conditions prévues à cet article :

  • c’est une autorisation et non une obligation,

  • soumise à des conditions précises : évaluer une situation individuelle, déterminer et mettre en oeuvre des actions de protection et d'aide

  • en se limitant strictement à ce qu’implique la mission de protection

  • et après information des personnes concernées (père, mère, enfant).

Autrement dit, contrairement à une lecture rapide ou tronquée, la transmission au président du conseil général n’est pas obligatoire, sinon, l’incise « Lorsque cette information est couverte par le secret professionnel, sa transmission est assurée dans le respect de l'article L.226-2-2 du présent code » n’aurait aucun sens. Ce qui est obligatoire, c’est de ne pas laisser le danger perdurer et d’y mettre fin « par son action personnelle ou en provoquant des secours » (article 223-6 du Code pénal).

B – en définitive, quel est le sens de la levée du secret dans le nouveau dispositif ?
La multiplication des sources d'informations à l'égard du président du conseil général et du maire, alliée à la pluralité des compétences de ce dernier montrent que le nouveau dispositif a doté ces élus du plus puissant des outils qui soient : l'information. C'est pourquoi nous avons jugé nécessaire de faire le point sur le cadre du secret professionnel, qui doit rester un outil de protection de la dignité de la personne, enjeu fondamental de toute Démocratie.
Juridiquement parlant, des dispositifs sont destinés à éviter des débordements.
D'abord, insistons sur le fait que seuls le maire, le président du conseil général et leurs délégataires auront accès aux informations strictement définies par la loi, et qu'à défaut de délégation expresse de fonction dans les conditions des articles L.2122-18 et L.3221-3 du Code général des collectivités territoriales, d'autres autorités ne peuvent y prétendre pas plus que les autres élus de ces instances, conseillers généraux ou conseillers municipaux.
Ensuite, les précisions très strictes de la loi ne les autorisent pas pour autant à se faire délivrer le fond des dossiers. A cet égard, une jurisprudence sur le recel d'atteinte au secret professionnel pourrait les concerner puisque sont coupables de ce délit les personnes qui bénéficient d'informations obtenues par violation du secret26. De là à déclarer complices de la violation ceux qui exigent des travailleurs sociaux de lever le secret...
Enfin, il reste prépondérant que l'élu ne peut, au regard de la jurisprudence constante du Conseil d'Etat, utiliser une information obtenue dans le cadre du secteur socio-éducatif à des fins autres que celles de la prévention sociale et de l'aide aux personnes, au risque de voir sa responsabilité personnelle engagée pour détournement de pouvoir.
*

* *
Le secret professionnel est un enjeu essentiel de Démocratie. Est-on plus efficace en ne respectant pas la loi et en ne respectant pas les personnes ? Nous ne le pensons pas.
Afin de prendre, en conscience, sa décision de transmettre une information, le professionnel doit connaître les éléments lui permettant de faire son choix :

  • S'il s'agit de la prise en charge de la personne au sens d'une aide ou d'une action sociale, le conseil général est en principe compétent, sous réserve de certains pouvoirs communaux particuliers.

  • S'il s'agit d'apporter des limites à son comportement en partant vers une action policière, le signalement pourra se faire au maire ou directement aux services de police.

  • Si c'est une visée répressive qui est recherchée, le procureur de la République pourra être destinataire du signalement.

  • Le professionnel pourra également décider de garder l'information pour lui si l'urgence ou la gravité ne le contraint pas à l'action.

  • Enfin (et c'est souvent la meilleure solution), il pourra en parler en équipe restreinte.

  • En tout état de cause, il devra agir en cas de péril.

C'est dans ce contexte que le secret, destiné à respecter la vie privée des personnes, devient un enjeu de la Démocratie. Et le professionnel de l'administration, du secteur médical ou de soin d'en défendre la valeur, puisque c'est ce secret qui signe la dignité de sa profession.

Pierre Verdier est Avocat au barreau de Paris, ancien Directeur de DDASS pierreverdier@aliceadsl.fr

Laure Dourgnon est Juriste et formatrice spécialisée en droit de l'action sociale et médico-sociale. http://laure.dourgnon.free.fr et laure.dourgnon@wanadoo.fr



1 Art 226-13 du Code pénal : « La révélation d'une information à caractère secret par une personne qui en est dépositaire soit par état ou par profession, soit en raison d'une fonction ou d'une mission temporaire, est punie d'un an d'emprisonnement et de 15000 euros d'amende. »

Art 9 al 1 du Code civil : « Chacun a droit au respect de sa vie privée. »

2 Pierre Verdier et Laure Dourgnon : secret professionnel et travail d'équipe – Journal du Droit des Jeunes n°188, octobre 1999

3 Art 8 de la Convention Européenne des Droits de l'Homme :

  1. « Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance.

  2. Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui. »

4 Ainsi la mise en cause de la responsabilité d'un tribunal qui avait porté atteinte au secret en admettant un stagiaire dans le bureau des magistrats chargés de décider d'un jugement.

5 CA d'Orléans (en retour de cassation) 12 décembre 1982

6 À ce titre, il doit par exemple recevoir une copie des signalements faits au procureur de la République

7 Art L.2211-1 du CGCT : « Le maire concourt par son pouvoir de police à l'exercice des missions de sécurité publique et de prévention de la délinquance »

8 Le terme action sociale se réfère à l'art L.116-1 du CASF : il recouvre très largement les secteurs de l'enfance, des personnes handicapées, des personnes âgées, des personnes en difficulté d'insertion sociale.

9 A vrai dire, on ne sait pas trop ce qu'est un professionnel de l'action sociale travaillant seul.

10 Art. 121-3 du CP : « Toutefois, lorsque la loi le prévoit, il y a délit en cas de mise en danger délibérée de la personne d'autrui.

Il y a également délit, lorsque la loi le prévoit, en cas de faute d'imprudence, de négligence ou de manquement à une obligation de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement, s'il est établi que l'auteur des faits n'a pas accompli les diligences normales compte tenu, le cas échéant, de la nature de ses missions ou de ses fonctions, de ses compétences ainsi que du pouvoir et des moyens dont il disposait.

Dans le cas prévu par l'alinéa qui précède, les personnes physiques qui n'ont pas causé directement le dommage, mais qui ont créé ou contribué à créer la situation qui a permis la réalisation du dommage ou qui n'ont pas pris les mesures permettant de l'éviter, sont responsables pénalement s'il est établi qu'elles ont, soit violé de façon manifestement délibérée une obligation particulière de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement, soit commis une faute caractérisée et qui exposait autrui à un risque d'une particulière gravité qu'elles ne pouvaient ignorer. »

11 Circ. NOR INT/K/07/00061/C du 9 mai 2007 «le partage d'information entre le professionnel, le maire et le président du conseil général peut faire l'objet d'une information préalable de la personne ou de la famille en difficulté concernée, mais cela n'est pas rendu obligatoire par la loi puisque s'inscrit dans la pratique professionnelle et relève de l'appréciation des circonstances par le professionnel». La circulaire va ici plus loin que la loi. Il n'est pas certain que si cette information préalable ne soit pas reprochée au professionnel, y compris pénalement, si elle aboutit à des conséquences dommageables à l'action.

12 Loi n°78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal. Cette loi prévoit notamment la liberté d’accès aux documents administratifs. L'ANAS (association nationale des assistants de service social) recommande à cet égard de privilégier les relations écrites afin que les personnes puissent accéder à ces informations. Voir www.anas.fr

13 Art. L226-3 du CASF : «Le président du conseil général est chargé du recueil, du traitement et de l'évaluation, à tout moment et quelle qu'en soit l'origine, des informations préoccupantes relatives aux mineurs en danger ou qui risquent de l'être».

14 Ce conseil a pour mission, selon l'art L.141-1 du CASF :

«– d’entendre les familles en difficulté parentale, l’informer de ses droits et devoirs envers l’enfant et de lui adresser des recommandations destinées à prévenir des comportements susceptibles de mettre l’enfant en danger ou de causer des troubles pour autrui;

– d’examiner avec la famille les mesures d’aide à l’exercice de la fonction parentale susceptibles de lui être proposées et l’opportunité d’informer les professionnels de l’action sociale et les tiers intéressés des recommandations qui lui sont faites et, le cas échéant, des engagements qu’elle a pris dans le cadre d’un contrat de responsabilité parentale prévu à l’article L.222-4-1.

Il est informé de la conclusion d’un contrat de responsabilité parentale dans les conditions fixées par l’article L.222-4-1 du présent code ou d’une mesure d’assistance éducative ordonnée dans les conditions fixées à l’article 375 du code civil.

Il est consulté par le maire lorsque celui-ci envisage de proposer un accompagnement parental».

Art L.141-2 : Lorsqu’il ressort de ses constatations ou d’informations portées à sa connaissance que l’ordre, la sécurité ou la tranquillité publics sont menacés à raison du défaut de surveillance ou d’assiduité scolaire d’un mineur, le maire peut proposer aux parents ou au représentant légal du mineur concerné un accompagnement parental».

15 Art L.121-1 et L.121-6 nouveaux du Code de l'éducation

16 Art L.131-6 du Code de l'éducation

17 Art L.2212-2 du CGCT

18 Art L.215-2 nouveau

19 Art L.2212-2-1 du CGCT (inséré par la loi sur la prévention de la délinquance) : « Lorsque des faits sont susceptibles de porter atteinte au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité ou à la salubrité publiques, le maire ou son représentant désigné dans les conditions prévues à l'article L.2122-18 peut procéder verbalement à l'endroit de leur auteur au rappel des dispositions qui s'imposent à celui-ci pour se conformer à l'ordre et à la tranquillité publics, le cas échéant en le convoquant en mairie.
Le rappel à l'ordre d'un mineur intervient, sauf impossibilité, en présence de ses parents, de ses représentants légaux ou, à défaut, d'une personne exerçant une responsabilité éducative à l'égard de ce mineur. »

20 Art 1er de la loi sur la prévention de la délinquance

21 Art 16 (1°) du Code de procédure pénale et art L.2122-31 du CGCT

22 Art 41 du CPP

23 Art 81, al 6 du CPP

24 En pratique, ces missions sont surtout confiées aux maires des communes où il n’existe pas d’autres OPJ. Voir à ce sujet le très intéressant article de Hervé Rihal, l’appel au maire, RDSS janv-fev. 2007 p. 47 à 59

25 Art 60-1 du CPP. De fait, c'est la loi sur la prévention de la délinquance elle-même qui, en même temps qu'elle donne la possibilité de communiquer au maire, élargit les possibilités de l'officier de police judiciaire et modifie l'art 60-1 du CPP qui avait été créé par la loi Perben.

26 Notamment Crim 5 novembre 1985 : même si l'objet du recel est illicite et hors commerce – Crim 8 janvier 1979 : même s'il s'agit d'une photocopie – CAA Lyon 5 juin 1994 : l'administration ne peut prendre une sanction en s'appuyant sur des informations obtenues de manière manifestement illicites - Crim 12 janvier 1991, Bull crim n°15.



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