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Le PLU est-il un outil de renouvellement urbain ?

Iière PARTIE – La Plan Local d’Urbanisme, un meilleur outil de renouvellement urbain par rapport au POS
A – Un contenu plus complet et plus opérationnel


  1. le projet d’aménagement et de développement durable (PADD)




  1. Les orientations d’aménagement




  1. le règlement




  1. le rapport de présentation


5 les documents graphiques
6) Les Annexes
B–des procédures d’élaboration plus souples et plus démocratiques
1 – L’élaboration du PLU

a) la prescription :

b) l’élaboration du projet de PLU

  1. l’adoption (ou « arrêt ») du projet

d) l’ enquête publique

e) l’approbation
2 – Les modifications du PLU

  1. les révisions du PLU

  2. les modifications du PLU

  3. les mises à jour du PLU


C – Un outil utile à la planification du renouvellement urbain
1-)les politiques pouvant être mises en œuvre
a) un travail sur la densité urbaine et la lutte contre l’étalement urbain

b) La gestion prévisionnelle de l’aménagement urbain
2 – les effets du PLU

a) la portée du PLU

b) les limites à la portée du PLU

II ième partie : – Un PLU en évolution vers plus d’efficacité ?

A /Le grenelle 2 et l’urbanisme.

1) Les nouveaux objectifs en matière de développement durable
2) Obligations concernant en propre la commune ou l’EPCI
3) Autres mesures : nouvelles possibilités d’intervention et d’obtention d’aides
4) Leviers de mobilisation des acteurs du territoire

B /Le grenelle 2 et les bâtiments.
1 )Fixation par l’Etat d’ un objectif majeur dans le domaine du bâtiment :
2 )Obligations concernant en propre la commune ou l’EPCI
3) Obligations de droit commun

4 )Leviers de mobilisation des acteurs du territoires

C Que constate t’on  à la lecture des points A et B ?

D : Le Plan local d’Urbanisme dans le projet de loi « Grenelle 2 » va-t-il dans le sens d’un renforcement du renouvellement urbain?

1) Grenellisation du PLU »
2 ) La vocation intercommunale du PLU
3/ Rôle de l’ANRU

CONCLUSION


Le PLU est-il un outil de renouvellement urbain ?
Le renouvellement urbain, si l’on s’en tient à sa définition étymologique, à savoir le remplacement d’éléments urbains par d’autres semblables, existe depuis l’Antiquité. Il est bien connu que les parties les plus anciennes des villes européennes, où l’on continue à circuler dans des rues tracées par les Romains ou les Grecs, n’ont plus aucun bâtiment de

cette époque. Cette transformation constante des villes, dite spontanée, souvent à l’initiative privée, sans planification ou interventionnisme public, est aussi qualifiée de transformation morphologique, car elle n’avait pour but que le renouvellement des bâtiments sans vouloir affecter les modes de vie des habitants d’un quartier.

Aujourd’hui, le renouvellement urbain est une notion très médiatisée mais elle n’a été introduite dans le droit français, officiellement, qu’avec la Loi relative à la Solidarité et au Renouvellement urbains » du 13 décembre 2000 dite loi SRU. La loi SRU ne donne pas une définition explicite du renouvellement urbain. Aussi, elle est souvent confondues avec d’autres notions, qui étaient utilisées avant la loi SRU, comme la rénovation, reconstruction, recyclage, réhabilitation, reconstruction de la ville sur elle-même, etc… ou avec des notions plus récentes comme la régénération. Certains auteurs, devant ainsi de notion « foure-tout ». Le législateur lui-même a permis la confusion, parlant de « rénovation urbaine » loi d’orientation et de programmation « pour la ville et la rénovation urbaine » (loi Borloo) d’août 2003.

Toutefois, le terme « ville renouvelée » a été choisi par le législateur de la loi SRU, par analogie avec le terme « ville nouvelle » au début des années 1990 dans le schéma directeur de Lille, ville française pionnière en la matière. A l’origine, il exprime la volonté de la métropole lilloise d’organiser son développement futur dans une perspective solidaire, en apportant des réponses concrètes à la dégradation économique, sociale et urbaine de ses quartiers.
Il faut donc aujourd’hui comprendre que la conception du renouvellement urbain, même si elle correspond toujours à une reconstruction de la ville sur elle-même, s’est diversifiée. elle dépasse la prise en compte des seuls problèmes morphologiques de la ville répond aussi aux problèmes sociaux des villes françaises. Le renouvellement urbain devrait donc se concrétiser par une prise en compte croissante des intérêts de la population résidante dans les procédures de renouvellement urbain et être outil privilégié de lutte contre les fléaux actuels, la paupérisation, l'habitat indigne, les marchands de sommeil, ou encore la ségrégation sociale. »
Il ne s’agit donc plus d’une transformation spontanée et privée de l’habitat urbain mais bien de politiques concertées, groupées et finalement publiques de transformation de secteurs de la Ville pour la rendre plus habitable et améliorer la vie des citoyens. Ce type d’action publique, même si on situe ses prémisses dans l’article 5 de l’édit de 1607 (instituant les plans d’alignement), ce n’est qu’au XIXème siècles que les premières transformations urbaines groupées et publiques sont mises en place, notamment à Paris avec le Préfet Haussmann. On citera ensuite l’exemple de Rouen, sous Napoléon III, avec la démolition de 500 maisons et de deux églises pour tracer deux rues larges et rectilignes ou Strasbourg (1910/1914 avec la démolition de 100 immeubles). Après la 2nde guerre mondiale, la reconstruction étaient assortie d’une restructuration des grands centres urbains et l’on a abouti, jusque dans les années 70, à la création de grands ensemble immobiliers, aux cités et aux villes nouvelles. La volonté des urbanistes étaient jusqu’alors de fournir des équipements, des logements aux habitants pour répondre à leurs besoins sociaux.

Mais déjà des contestations se sont fait entendre, tant sur les problématiques sociales réelles que l’urbanisme d’alors impliquaient, que sur les aspects architecturaux et de dégradation des paysages.

Prenant la mesure de ces réalités, les pouvoirs publics français ont défini en 1977 une autre orientation : plutôt que de démolir les anciens quartiers pour en reconstruire de nouveaux, ou de se contenter d’y restaurer l’aspect extérieur des immeubles sans contrainte d’habitabilité, ils ont proposé de partir du bâti ancien existant pour améliorer son niveau de confort tout en restaurant son aspect et en y maintenant ses habitants. Cette solution, qui organisait la préservation du patrimoine architectural ordinaire de nos quartiers, permettait également d’épargner à la population un transfert en périphérie, source de problèmes sociaux et de perte d’identité. La circulaire Guichard du 21 mars 1973 interdit les ensembles de plus de 2000 logements et les barres de plus de 100 mètres.

L’objectif de cette réhabilitation urbaine n’était en effet ni de transformer complètement le tissu urbain, comme la rénovation, ni de le conserver tel quel dans son aspect esthétique, comme la restauration. On cherchait dans ce type d’opération principalement à intervenir sur les conditions d’habitat des citadins, en mettant aux normes de confort leurs logements, en aidant financièrement les propriétaires à revaloriser leur patrimoine et en introduisant des aménagements et des équipements dans le quartier. Mais cette politique montra ses limites, avec un certains « embourgeoisement » des quartiers réhabilités, sans maintenir les populations d’origine sur place, tout en modifiant l’architecture des bâtiments.

Dans les années 80, les politiques de la Ville commencent à intégrer les aspects sociaux des populations et on voit apparaître les premiers « plans banlieue (1989) : rénovation-amélioration des espaces publics, réhabilitation du bâti, et parfois l’action économique visant à densifier l’artisanat et les entreprises dans ces secteurs). Les années 1990 connaissent une forte accélération des problématiques des cités ou quartiers difficiles, sensibles et le fossé se creuse avec les quartiers qui s’améliorent, d’où des fortes disparités territoriales. C’est le temps des premières zones franches pour dynamiser les quartiers dégradés.

En dépit de leur échec, ces opérations étaient novatrices du point de vue des politiques publiques urbaines, dans la mesure où elles ont accompagné la recomposition du rôle de l’Etat en matière d’urbanisme. Même si elles sont restées cantonnées aux problèmes d’habitat et d’équipement des quartiers, ces solutions ont cherché à résoudre localement les difficultés dans le cadre d’un dialogue avec les habitants. La consultation-association préconisée a permis d’introduire du local dans la résolution des problèmes et donc de s’écarter des solutions toutes faites, conçues à Paris et appliquées en province.

Intervient donc ensuite la loi relative à la solidarité ey au renouvellement urbain du 13 décembre 2000

Le renouvellement urbain est incontestablement une des principales préoccupations qui ont marqué la refonte de la planification urbaine par la loi SRU. À cet égard, le vocabulaire est révélateur : c’est dans la partie de la loi relative à la planification qu’il est le plus fait recours au registre du renouvellement : soit par le terme lui-même de renouvellement urbain – présent dès l’énoncé des objectifs généraux assignés à la planification par l’article L. 121-1 du code de l’urbanisme, présent également dans la présentation du projet d’aménagement et de développement durable du PLU par l’article L. 123-1 –, soit par le terme de « restructuration » qui désigne, semble-t-il, un sous-ensemble à l’intérieur du renouvellement urbain, fait d’opérations d’intervention lourdes, figurant à l’article L. 122-1 relatif au schéma de cohérence territoriale.

Dans l’exposé du projet de loi SRU il est précisé que « certains territoires sont pris dans une spirale de dégradation, d’autres vivent en îlots protégés. Le modèle de la ville à deux vitesses, de la ville agissant comme caisse de résonance des inégalités sociales les plus marquées a gagné du terrain ». Le renouvellement urbain doit donc lutter contre ces phénomènes, en évitant de rejeter en périphérie certaines populations et en « régénérant » les parties dégradées de la ville.

Mais la portée de la loi SRU est plus vaste que le renouvellement urbain : elle tend à repenser globalement le développement de nos villes, et à définir des outils qui permettront de respecter un développement intégré et harmonieux, fidèle aux principes du développement durable. En effet, la loi SRU procède d’un triple constat :

• L’accroissement de la dégradation de certaines parties du territoire urbain (friches industrielles, grands ensembles, copropriétés en difficulté). Ces lieux dégradés constituent des enjeux urbanistiques importants dans les grandes métropoles en raison du manque de terrains à urbaniser, alors même que de gros problèmes techniques (dépollution), sociaux et financiers (coût de la restauration, ou de la destruction/reconstruction) s’opposent aux interventions. Or le droit de l’urbanisme hérité de la LOF23 n’est pas conçu pour intervenir sur de l’existant, mais pour réaliser en périphérie, sur du terrain vierge, de nouveaux quartiers.

• L’étalement de la ville est un des phénomènes marquants de la seconde moitié du Xxème siècle. Or cet étalement présente des inconvénients : il fragilise les espaces naturels et agricoles péri-urbains (mitage, dégradation) ; il contribue à la dévalorisation des anciennes extensions (banlieues, sites industriels) du fait de son moindre coût ; et il favorise le développement des déplacements domicile travail. Il faut donc le maîtriser en réorientant le développement urbain sur son tissu actuel,

• La forte croissance des déplacements individuels. Ceux-ci représentent des trajets de plus en plus long pour une durée moyenne relativement stable L’essentiel de l’investissement en infrastructures sert finalement à accroître et à accélérer l’étalement urbain, ce qui n’est évidemment pas la perspective dans laquelle ces investissements avaient été fait.
La loi révise à cet effet les dispositions antérieures du code de l’urbanisme concernant les Schémas Directeurs et les Plans d’Occupation des Sols, pour leur substituer les SCOT et les Plans Locaux d’Urbanisme. Ces nouveaux documents d’urbanisme devront intégrer les contraintes évoquées ci-dessus, à savoir la limitation du développement urbain et l’introduction de la mixité de l’habitat. Dans ce contexte, le renouvellement urbain se définit comme « un nouveau mode de développement et de fonctionnement de la ville visant à économiser les espaces et l’énergie, à régénérer les territoires urbains dégradés (et) à accroître la mixité sociale »(Jegouzo, 2001, p.12).
Nous chercherons donc à savoir si l’outil PLU, créé par la loi SRU, permet de mettre en place le renouvellement urbain recherché par cette même loi. Pour cela nous étudierons le contenu du PLU, ses modalités d’élaboration et de révision, ses caractéristiques, qui étaient censés répondre, mieux que le POS, aux objectifs fixés par le législateur (I) et les tenterons, sur la base des données aujourd’hui disponibles, d’identifier les difficultés rencontrées depuis presque 10 ans dans la mise en œuvre de cet outil, et pourquoi il est aujourd’hui envisagé de modifier, à travers les lois Grenelle II, certains de ses dispositifs.
Iière PARTIE – La Plan Local d’Urbanisme, un meilleur outil de renouvellement urbain
Les Plans d’Occupation des Sols (P.O.S.), document de planification de l'urbanisme communal ou intercommunal institué par la loi d’orientation foncière de 1967, ainsi que les Plans d’Aménagement de Zones (P.A.Z.) ont été remplacés par les Plans Locaux d’Urbanisme (P.L.U.) par la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains. Les P.O.S. antérieurs à l’entrée en vigueur de la loi demeurent applicables et la loi les soumet désormais au même régime juridique que les nouveaux P.L.U. (C. urb., art. L. 123-19).
Le rapport de l’assemblée nationale sur la loi SRU montrait pourquoi le PLU devait être un meilleur outil de planification urbaine que le POS. Le rapporteur, Patrick RIMBERTn expliquait ainsi que le PLU devait « mieux coller aux réalités urbaines » et définir des périmètres où peuvent se développer des projets urbains de renouvellement de la ville ». Il indiquait que le texte marquait la volonté de simplifier les procédures, de poursuivre la décentralisation et d’accentuer le processus démocratique dans l’urbanisme ».
Les objectifs du PLU se retrouvent dans l’article L 121-1 du code de l’urbanisme qui prévoit :

« Les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales déterminent les conditions permettant d'assurer :

1° L'équilibre entre le renouvellement urbain, un développement urbain maîtrisé, le développement de l'espace rural, d'une part, et la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des espaces naturels et des paysages, d'autre part, en respectant les objectifs du développement durable ;

2° La diversité des fonctions urbaines et la mixité sociale dans l'habitat urbain et dans l'habitat rural, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs en matière d'habitat, d'activités économiques, notamment commerciales, d'activités sportives ou culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics, en tenant compte en particulier de l'équilibre entre emploi et habitat, de la diversité commerciale et de la préservation des commerces de détail et de proximité ainsi que des moyens de transport et de la gestion des eaux ;

3° Une utilisation économe et équilibrée des espaces naturels, urbains, périurbains et ruraux, la maîtrise des besoins de déplacement et de la circulation automobile, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des écosystèmes, des espaces verts, des milieux, sites et paysages naturels ou urbains, la réduction des nuisances sonores, la sauvegarde des ensembles urbains remarquables et du patrimoine bâti, la prévention des risques naturels prévisibles, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature. »

Nous verrons tout d’abord que le contenu même du PLU est en principe plus performant que le POS (A), que ses modalités d’élaboration et d’adaptation ont été améliorées (B) ainsi que ses effets (C).
A – Un contenu plus complet et plus opérationnel
Deux différences fondamentales entre le POS et le PLU :

  • Un PADD qui présente le projet communal.

  • Des orientations d’aménagement qui permettent à la commune, si elle le souhaite, de préciser les conditions d’aménagement des quartiers.

Les éléments communs avec le POS : le règlement qui délimite les zones et définit les règles Un rapport de présentation et des annexes

Alors que le POS pouvait n’être établi que pour une partie d’une commune, le PLU doit couvrir « l’intégralité du territoire d’une ou plusieurs commune ».1
1) le projet d’aménagement et de développement durable (PADD)
La loi du 13 décembre 2000, dite loi Solidarité Et Renouvellement Urbains, a réformé les documents d’urbanisme. Le Projet d’Aménagement et de Développement Durable ( P.A.D.D.), régi par les articles du Code de l’urbanisme L 123-1, 2ème alinéa et R 123-3, fait partie des éléments nouveaux à intégrer dans le Plan Local d’Urbanisme ( P.L.U.) dont les principes fondamentaux sont énoncés à l’article L 121-1 du Code de l’urbanisme ( équilibre, diversité des fonctions urbaines, mixité sociale, respect de l’Environnement ); il ne constitue pas une pièce opposable aux tiers à l’inverse du règlement et des documents graphiques. Néanmoins, le règlement et les orientations d’aménagement, opposables aux tiers, doivent être en cohérence avec le PADD.

Le Projet d’Aménagement et de Développement Durable du Plan Local d’Urbanisme, élaboré à partir

d’un diagnostic et d’une analyse de l’état initial de l’environnement exposés dans le rapport de présentation, exprime les éléments du projet communal sur lesquels la commune souhaite s’engager. Conformément à l’article L.123-1 du Code de l’urbanisme modifié par la loi du 2 juillet 2003 le P.A.D.D. « définit les orientations générales d’aménagement et d’urbanisme retenues pour l’ensemble de la commune » . Le 3éme alinéa de la dite loi précise que le P.L.U. «peut, en outre, comporter des orientations d’aménagement relatives à des quartiers ou à des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager… ». Le PADD indiquera également les espaces ayant une fonction de centralité, à créer ou à développer ainsi que le traitement envisagé des espaces et de voies publics, notamment au niveau des entrées de ville.

Le PADD expose donc le projet d’urbanisme de la commune ou de l’ensemble des communes concernées si le P.L.U. est intercommunal. C’est ici que les élus montreront dans quelle mesure ils souhaitent procéder à une éventuelle politique de renouvellement urbain (quartiers à réhabiliter, objectifs environnementaux à respecter…).

C’est un document simple et concis, donnant une information compréhensible aux citoyens et habitants sur le projet communal.

Son rôle est distinct de celui du Rapport de présentation :

  • Le PADD présente des orientations qu’il n’a pas à justifier,

  • Le Rapport de Présentation explique les orientations du PADD,

  • Il peut comprendre une expression graphique mais elle doit être distincte des schémas contenus dans les orientations d’aménagement par quartiers.


2) Les orientations d’aménagement
C’est un document facultatif. Elles prennent la forme des schémas d’aménagement : sont de même nature que les schémas d’aménagement dans les zones NA ou dans les PAZ des ZAC que faisaient les communes. Elles ne doivent pas prévoir le contraire de ce que dit le PADD.
Elles sont opposables aux tiers en terme de comptabilité (respect de l’esprit).
3) le règlement
Les documents écrits et graphiques du règlement ont la même valeur juridique. Ils sont opposables dans les mêmes conditions. Une règle peut être exprimée de manière uniquement graphique ou uniquement écrite ou les deux.
Le règlement définit et délimite les zones (art. R. 123-4).

  • urbaines (U) (article R 123-5 du CU)
    Ces zones concernent :

  1. Les secteurs de la commune qui sont déjà urbanisés, quel que soit leur niveau d’équipement (y compris les friches urbaines),

  2. Les secteurs de la commune dont l’urbanisation est admise et où les équipements publics existants ou en cours permettent d’autoriser immédiatement les constructions (sans que la délivrance des autorisations d’occupation du sol soit soumise à un aménagement particulier d’ensemble).


Les zones urbaines peuvent être spécialisées. On admet traditionnellement 6 genres d’affectations dominantes possibles (zone centrale, zone à dominantes d’habitat, zone à dominante d’activités économiques, zone à dominante industrielle, zone de loisirs, zone de grands équipements publics).


  • à urbaniser (AU) (article R. 123-6 du CU)

Ces zones concernent des secteurs naturels, peu ou non bâtis, destinés à recevoir une extension urbaine.
Lorsque la desserte en équipements à la périphérie immédiate de la zone existe et est de capacité suffisante, ces zones doivent être classées AU "constructibles" sous certaines conditions (par exemple opérations d’ensemble)

Lorsque la desserte en équipements à la périphérie immédiate de la zone n’existe pas ou existe mais n’a pas la capacité suffisante, ces zones peuvent être classées, au choix :

AU "constructibles" ou "ouvertes" si la commune a l’intention de réaliser à brève échéance les équipements nécessaires

AU "inconstructibles" ou "fermées".


  • agricoles (A) (article R. 123-7 du CU)

Ces zones concernent les secteurs équipés ou non, à protéger en raison de la richesse agronomique, biologique ou économique des terres agricoles.

Le changement de destination n’est en principe pas autorisé en zone A mais le règlement peut désigner des bâtiments agricoles d’intérêt architectural ou patrimonial dont le changement de destination est autorisé.


  • naturelles et forestières (N) (article R. 123-8 du CU)

Il existe 3 types de zones naturelles N :

  1. Les zones à protéger en raison de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt esthétique, historique, écologique,

  2. Les zones à protéger en raison de l’existence d’une exploitation forestière,

  3. Les zones naturelles banales qui ne justifient d’aucune protection particulière mais où l’urbanisation n’est pas autorisée pour des raisons d’équilibre entre secteurs constructibles et non constructibles.


 les articles du règlement

Bien qu’il existe un règlement de zone de référence avec 14 articles (art. R 123-9 code urbanisme), son contenu peut désormais être déterminé optionnellement2 par les autorités compétentes puisqu’il peut comprendre en tout ou partie des éléments relatifs à la nature de l’occupation (interdiction ou autorisations conditionnelles), les conditions de desserte par les réseaux publics mais aussi par les voies de circulation y compris les obligations en matière de stationnement ou en matière d’espaces libres, d’aires de jeux ou loisirs et de plantations, les conditions de l’occupation (superficie des terrains, prospect, hauteur, aspect extérieur, alignement etc.) et la détermination de la densité (COS).
Néanmoins 2 articles seulement sont obligatoires. Ils concernent les règles d’implantation des constructions :

- par rapport aux voies et emprises publiques (article 6 du règlement),

- par rapport aux limites séparatives (articles 7 du règlement).
Le règlement peut aussi, en tant que de besoin, comporter des éléments complémentaires liés aux transports publics, en zone naturelle les conditions de maintien du caractère naturel de la zone pour les constructions admises, en zone de montagne les plans d’eau de faible importance où des aménagements seront prohibés.
Dès lors que les justifications d’urbanisme le justifient, le zonage et la réglementation de chaque zone est donc discrétionnaire, le juge administratif n’exerçant donc qu’un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation.3
Remarque : Le zonage et le règlement de zone permettent donc de combiner les affectations en fonction des objectifs politiques des élus du territoire concerné et notamment des projets de renouvellement urbain, du type de construction souhaité ou de la volonté de préserver des espaces ou du patrimoine. Chaque zone pourra être structurée en sous-zones afin d’adapter au plus près la réglementation aux exigences locales.

Les grandes possibilités de réglementation laissées au PLU pourront donc convenir tant aux petites communes qui auraient peur de se lancer dans un document d’urbanisme complexe à élaborer et à manipuler ou qui n’auraient pas arrêter définitivement leur projet urbanistique et aux communes plus avancées dans leur réflexion et désireuse de le traduire précisément dans un PLU.

4) le rapport de présentation
Il explique les raisons des choix retenus pas la commune. Pour cela il part d’un diagnostic faisant état de l’environnement. Il constitue un lien de cohérence entre les différentes pièces du PLU.
Il rassemble les éléments de compréhension du projet. Le rapport de présentation n’a pas de valeur réglementaire.

Le contenu du Rapport de présentation :

  • expose le diagnostic,

  • analyse l’état initial de l’environnement,

  • expose les choix retenus pour établir le PADD et les Orientations d’aménagement par secteurs ou quartiers,

  • explique les motifs de la délimitation des zones (U, AU, A et N),

  • indique les motifs des règles imposées par le PLU,

  • évalue les incidences des orientations du Plan sur l’environnement, et présente les mesures pour sa mise en valeur.


5 ) les documents graphiques
Ils sont indissociables du règlement dont ils permettent de matérialiser les prescriptions. En raison de leur nouvelle opposabilité4, leur contenu devient déterminant. Outre les prescriptions relatives au zonage, ils font apparaître en tant que de besoin les caractéristiques d’application des règles d’urbanisme (espaces boisés, emplacement réservés….). Ils peuvent désormais à eux seuls exprimer certaines règles d’implantation des constructions.
6) Les Annexes
Leur contenu a été enrichi mais elles ne figurent au dossier de PLU qu’à titre d’information même si certaines constitue une condition d’opposabilité (servitudes d’utilité publiques). Elles feront apparaître certaines règles spécifiques résultant de la mise en œuvre de la planification locale elle-même. C’est le cas des emplacements réservés, les espaces boisés, les ZAC ou les zones de préemption.

B – des procédures d’élaboration plus souples et plus démocratiques
Le PLU reste un document facultatif mais son absence entraîne l’application de la règle de la constructibilité limitée posée par l’article L 111-1-2 du code de l’urbanisme.

Le PLU relève de la responsabilité des communes ou des EPCI ayant la compétence dédiée.

1 – L’élaboration du PLU
L’élaboration des PLU a été simplifiée et est décomposée en 5 phases (contre 6 dans l’élaboration des POS)5


  1. la prescription :


La prescription est la première décision qui permet à l’autorité compétente de matérialiser la procédure d’élaboration du PLU. Elle résulte d’une délibération de la commune ou de l’organe délibérant de la structure intercommunale compétente. Dès cette phase sont précisées les modalités de concertation.6 La décision de prescription est notifiée à l’Etat, aux collectivités territoriales limitrophes, à la région au département, aux établissements publics compétents en matière de transport et de programme local de l’habitat et aux organismes consulaires et de gestions de parcs, pour les associer à la procédure d’élaboration du PLU


  1. l’élaboration du projet de PLU


C’est l’exécutif communal ou intercommunal qui conduit la procédure. Le législateur n’a pas prévu de formalisme particulier. Les frais sont pris en charge par la collectivité étant entendu qu’elle pourra obtenir l’aide gratuite des services de l’Etat7 et avoir recours aux services du Conseil d’Architecture, d’urbanisme et d’environnement ou à une agence d’urbanisme ou à un cabinet privé.

Un groupe de travail peut être constitué, avec les personnes publiques associées, pour travailler (en soutien) à l’élaboration du projet de PLU.
Les habitants sont associés à la procédure d’élaboration du PLU, c’est la concertation. La concertation est la démarche qui consiste à consulter et à demander l’avis des personnes concernées par le projet avant qu’il ne soit arrêté. Son objectif n’est pas seulement d’informer mais également de faire remonter des informations, de recueillir des avis et si possible d’aboutir à un consensus

Conformément à l’article L. 123-6 du code de l’urbanisme : « le conseil municipal, dans sa délibération qui prescrit l’élaboration / la révision du P.L.U., fixe les modalités de la concertation ». Les modalités en sont donc fixées librement. Cette concertation peut donc être organisée par des informations et des enquêtes fournies dans bulletin municipal, par la tenue de réunions publiques….. Si la commune est obligée de faire une concertation, elle n’est pas liée aux résultats obtenus pour prendre sa décision finale. Cependant, la commune devra en tirer le bilan.
Les services de l’Etat (le préfet) sont chargés de fournir à la commune toutes les information nécessaires à l’élaboration du PLU (études techniques dont il dispose en matière de prévention des risques et de protection de l’environnement). Cela s’appelle le « porter à connaissance ». Ces pièces sont à la disposition du public et pourront être annexées au dossier d’enquête publique. Désormais, les services de l’etat en charge de l’environnement émettent un avis sur l’évaluation environnementale du rapport de présentation8.

Les différentes études nécessaires à l’élaboration du PLU sont confiées aux services ou organismes que choisit la commune (agence d’urbanisme..).

En cas de conflit entre les différentes autorités publiques, une commission de conciliation peut être saisie.

La loi urbanisme et habitat du 2 juillet 2003 renforce l’association au processus d’élaboration/évolution du PLU des conseils municipaux membres d’un EPCI compétent.


  1. l’adoption (ou « arrêt ») du projet


Lorsque l’instruction du plan est achevée, l’assemblée délibérante compétente arrête ledit projet. Il s’agit d’une mesure préparatoire non susceptible de recours pour excès de pouvoir9. L’adoption du projet ne peut avoir lieu que deux mois après la tenue, au sein du conseil municipal, d’un débat sur les orientations générales du projet d’aménagement et de développement durable.10 Le bilan de la concertation aura aussi été retracé.

Le projet arrêté est alors soumis pour avis aux personnes publiques associées; leur silence pendant 3 mois vaut avis favorable, les désaccords étant soumis à la commission de conciliation. L’Etat peut faire des observations à la Commune et les moyens de corriger des manquements. Il est soumis aux conseils municipaux membres de l’EPCI qui a eu la charge de l’élaboration.

A ce stade, il est un document communicable eu sens de la loi du 17 juillet 1978.11

Le conseil municipal peut tenir compte des observations qui lui sont faites, modifier son projet et délibérer une nouvelle fois pour l’arrêter.
Remarque : Le débat obligatoire, permet en principe un débat clair en Conseil municipale et une bonne information, voire un contrôle de la population. Néanmoins, on pourra parfois regretter le faible suivi des affaires communales par la population qui s’applique aussi à des sujets aussi importants que l’élaboration du PLU. Ici la concertation voulue par le législateur s’apparente donc plus parfois à de la simple information du public plutôt qu’à de la participation active. Quant au débat au sein du conseil municipal, on se souviendra aussi d’une part du fait majoritaire dans les communes ainsi que de pratiques que certains appellent le « césarisme municipal ».
d ) l’ enquête publique
Le projet de PLU doit être tenu à la disposition du public mais doit surtout faire l’objet d’une procédure d’enquête publique. L’enquête est lancée par arrêté du Maire et un commissaire enquêteur est nommé par le tribunal administratif. Celui-ci entendra les observations des administrés, lors de permanences qu’il tiendra en mairie, qu’il retranscrira dans un registre ouvert à cet effet. Il pourra organiser des réunions publiques. A la fin de l’enquête, dont la durée ne peut être inférieure à 1 mois, il remettra un rapport avec ses conclusions motivées, favorables ou non au projet.

On notera que malgré les formalités de publicité informant la population de la tenue des enquêtes publiques, celles-ci n’attirent pas toujours beaucoup de citoyens et le nombre de remarques faites par la population ne permettent pas toujours au commissaire-enquêteur de faire des conclusions tranchées.
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