Deuxième séance du mardi 25 mai 2010





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Session ordinaire de 2009-2010

Compte rendu
intégral


Deuxième séance du mardi 25 mai 2010

Mme Élisabeth Guigou. Monsieur le ministre, mes chers collègues, en 1982, ici même, moins d’un an après la première élection de François Mitterrand, sous l’impulsion du ministre de l’intérieur, Gaston Defferre, et du Premier ministre, Pierre Mauroy, étaient adoptées des lois audacieuses, novatrices, et structurantes de l’organisation de la République.

Depuis ces lois Defferre-Mauroy, la décentralisation fait l’objet d’un consensus entre différents bords politiques. La droite, d’abord hostile, s’est convertie aux bienfaits de la décentralisation, M. Hortefeux l’a reconnu tout à l’heure dans son discours.

Oui, depuis plus de vingt-cinq ans, la décentralisation a rallié à sa cause les éternels sceptiques, les jacobins invétérés, les élus locaux et les parlementaires, la majorité des hommes et des femmes politiques de tous les partis.

C’est un gouvernement de gauche qui avait initié le grand mouvement de décentralisation. Notre assemblée a voté l’acte I en 1982, et a engagé en 1999 le regroupement des communes avec la loi sur les intercommunalités. En 2003, c’est un gouvernement de droite dirigé par Jean-Pierre Raffarin qui a poursuivi le travail en faisant voter l’acte II de la décentralisation.

Les grandes réformes ont fait leurs preuves : la décentralisation a considérablement amélioré la vie quotidienne de nos concitoyens et contribué amplement au développement de notre pays.

Aujourd’hui, vingt-cinq ans après, la gauche est parfaitement consciente de la nécessité d’améliorer le fonctionnement de la République décentralisée, d’aménager le territoire en prenant en compte les évolutions, les migrations, et les changements intervenus, de parachever l’intercommunalité. La gauche appelle de ses vœux une réforme territoriale.

Pour parfaire la décentralisation et parachever l’intercommunalité, la gauche était prête à contribuer à un nouveau projet d’organisation territoriale, à voter un acte III de la décentralisation. Une attitude républicaine, démocratique et respectueuse de l’intérêt des citoyens, monsieur le ministre, eût bien sûr consisté à consulter les élus locaux, les parlementaires et les partis politiques, pour mener à bien une réforme territoriale réfléchie, consensuelle et fédératrice, mais, après la commission Balladur, qui a accordé une heure d’audition aux dirigeants du parti et du groupe socialiste, la concertation politique a été réduite à un entretien d’une heure, entretien certes courtois entre M. Marleix, Martine Aubry et moi-même, mais entretien bien trop bref pour un sujet de cette importance. Puisque la décentralisation ne devrait pas être un enjeu partisan, une concertation approfondie était indispensable pour une réforme consensuelle.

Le projet de loi que nous examinons aujourd’hui n’est malheureusement pas à la hauteur des enjeux de la réorganisation territoriale, il ne relève pas le défi du parachèvement de la décentralisation, n’a de réformateur que son intitulé.

Clarifier, simplifier et moderniser, ce n’est pas amputer un niveau régional ou départemental qui existe partout en Europe, ni affaiblir les pouvoirs locaux. C’est au contraire, expérimenter, privilégier l’initiative locale et la confiance faite aux élus, bref renforcer la décentralisation. Je regrette que vous vous soyez engagé sur la voie d’une pseudo-réforme territoriale par bien des aspects, d’une contre-réforme territoriale sur beaucoup d’autres. Je regrette que vous ayez fait l’économie d’une vaste consultation qui aurait pu vous éviter de tomber dans les pièges de la triple régression démocratique, sociale et territoriale que votre texte, hélas, organise.

Sans doute le regrettez-vous également puisque le texte qui nous est aujourd’hui proposé est une version édulcorée du premier projet de loi, qui avait suscité des remous jusque dans les rangs de la majorité. Cependant, malgré ces modifications, vous avez choisi de maintenir la création du conseiller territorial, cet élu non identifié qui fait déjà l’unanimité contre lui.

M. Jean-Pierre Grand. C’est vrai !

Mme Élisabeth Guigou. Malgré tout, vous avez choisi de supprimer la taxe professionnelle sans la remplacer totalement par un impôt économique performant. Vous savez que votre réforme fiscale aura pour inévitable conséquence l’étranglement financier des collectivités territoriales. Vous savez également qu’elle engendrera une nouvelle hausse des impôts sur les ménages et qu’elle aggravera les inégalités territoriales, déjà insupportables. Vous savez enfin qu’elle diminuera, par ricochet, la qualité des services publics locaux et les soutiens pourtant si nécessaires aux associations, qui contribuent tant au lien social et au « vivre ensemble ». Malgré tout, vous avez choisi de ne pas faire de la solidarité territoriale un pilier de votre réforme. Malgré tout, vous avez persisté dans l’erreur.

Le conseiller territorial, élu qui se substituera au conseiller général et au conseiller régional, devait initialement, conformément à la première version du texte, être élu au scrutin uninominal à un tour, ce scrutin britannique si brillamment défini par un ancien ministre de l’intérieur, devenu depuis Président de la République, et qui affirmait dans une intervention au Sénat : « Le scrutin le plus simple, c’est incontestablement le système anglais : le scrutin uninominal majoritaire à un tour. Il est d’une simplicité biblique, mais d’une brutalité sauvage. » M. Sarkozy avait, en ce 9 avril 2003, totalement raison. Oui, totalement raison !

M. Alain Cacheux. Et ce n’est pas souvent !

Mme Élisabeth Guigou. Le scrutin que vous aviez élaboré présentait une autre spécificité : la mixité entre un scrutin uninominal, pour 80 % des sièges, et un scrutin proportionnel.

Nous avons déjà eu l’occasion de rappeler que le Conseil d’État, dans un avis rendu le 15 octobre 2009, avait émis des réserves quant à l’efficacité d’un mode de scrutin hybride qui ne permettrait pas de dégager de majorité stable dans les assemblées territoriales, et qu’il s’était interrogé sur la légalité et la sincérité d’un suffrage qui autoriserait une liste ayant recueilli moins de votes qu’une autre au niveau régional à obtenir plus de sièges qu’elle.

Dans ce contexte, un amendement d’origine gouvernementale adopté le 12 mai en commission des lois permet de balayer les doutes de la haute juridiction administrative. Il est en effet prévu désormais que « les conseillers territoriaux sont élus au scrutin uninominal majoritaire à deux tours ». Mais si le Conseil d’État ne semble désormais plus en mesure de faire obstacle à votre projet, le Conseil constitutionnel pourrait bien sanctionner un vice de procédure.

M. Bernard Roman. C’est vrai !

Mme Élisabeth Guigou. Vous vous êtes en effet rendus coupables de vice de procédure en cédant aux menaces qui sourdaient dans les rangs de votre propre majorité. Dans une décision en date du 3 avril 2003, que je tiens à vous rappeler, le Conseil constitutionnel avait jugé : « Si le conseil des ministres délibère sur les projets de loi et s’il lui est possible d’en modifier le contenu, c’est, comme l’a voulu le constituant, à la condition d’être éclairé par l’avis du Conseil d’État ; que, par suite, l’ensemble des questions posées par le texte adopté par le conseil des ministres doivent avoir été soumises au Conseil d’État lors de sa consultation. » Or l’amendement que vous avez déposé en commission des lois introduit une disposition radicalement différente de celle examinée par le Conseil d’État et pourtant d’une importance décisive puisqu’elle concerne le mode de scrutin.

En outre, ce n’est pas le projet examiné ici qui traite en détail du mode de scrutin du conseiller territorial, mais un autre projet de loi, le n° 61, relatif à l’élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale, lequel y consacre tout son titre premier. Le Parlement aurait donc dû être saisi par une lettre rectificative modifiant cet autre projet de loi n° 61, ce qui aurait permis la consultation du Conseil d’État et la délibération du conseil des ministres.

M. Maurice Leroy. C’est juste !

Mme Élisabeth Guigou. Là ne s’arrêtent pas les soupçons d’inconstitutionnalité qui pèsent sur le dépôt de cet amendement. En effet, selon les dispositions de l’article 39, alinéa 3, de la Constitution, « la présentation des projets de loi déposés devant l’Assemblée nationale ou le Sénat répond aux conditions fixées par une loi organique ». En application de cette disposition, l’article 8 de la loi organique du 15 avril 2009 a prévu que les projets de loi font l’objet d’une étude d’impact, sauf ceux cités à l’article 11. Une circulaire datée du 15 avril 2009 et signée de l’actuel Premier ministre a insisté sur l’importance des études d’impact. Reconnaissez que la présentation au Parlement d’une nouvelle étude d’impact eût été utile et efficace, et vous eût surtout permis, accessoirement, de vous conformer à la nouvelle procédure que vous avez vous-mêmes créée en 2008…

Pire encore : non seulement vous avez fait voter un amendement en commission des lois fixant le nombre des conseillers territoriaux, mais vous avez aussi réalisé une répartition entre régions et départements sans en informer préalablement l’Assemblée. C’est un mépris sans précédent pour le Parlement.

L’ombre de l’inconstitutionnalité plane donc une nouvelle fois sur votre projet de loi, en raison des changements que vous avez récemment apportés.

Je souhaite revenir sur la création des conseillers territoriaux, l’objet même, la raison d’être, la disposition principale de votre projet de loi.

Ces nouveaux élus devront assumer une double mission. Ils devront partager leur temps entre leurs différentes fonctions. Ils devront défendre les dossiers de proximité ainsi que les problématiques de formation professionnelle ou de développement économique. Ils devront maintenir du lien social avec les citoyens mais également s’inscrire dans un cadre européen ambitieux. Ils devront travailler sur le versement des prestations sociales mais également sur les lignes à grande vitesse. Ce seront sans doute des « super-élus ». Mais ces « super-élus » seront néanmoins contraints d’organiser leurs activités dans une journée qui compte vingt-quatre heures ; ils devront donc se consacrer pleinement à cette activité d’élu. Ainsi voit-on se profiler le risque du professionnel de la politique, du suzerain local attaché à son mandat, de la femme ou de l’homme exclusivement politique.

Et même en y passant tout leur temps, ces élus auront du mal à remplir correctement leurs missions. Le conseiller territorial, à la fois conseiller départemental et conseiller régional, cumulera de facto, et parfois contre son gré, deux mandats. À l’heure où se multiplient les propositions sages et progressistes en faveur du non-cumul des mandats, à l’heure où les citoyens se désintéressent de la chose publique, à l’heure où le lien entre le peuple et le pouvoir politique doit impérativement être renoué, il n’est pas absolument certain que ce nouvel élu jouisse de la popularité, de la confiance, du respect et de la légitimité qui siéraient en ces circonstances.

Un conseiller territorial, dont l’indemnité sera supérieure à celle aujourd’hui touchée par les conseillers départementaux et les conseillers régionaux, dont le suppléant sera lui aussi indemnisé, qui devra sillonner les routes de la région et du département pour mener à bien ses missions, et dont la création obligera les régions à agrandir leurs hémicycles pour permettre à l’assemblée territoriale de siéger – nous le voyons avec votre tableau distribué en commission des lois –,…

M. Bernard Roman. Qui paiera ?

Mme Élisabeth Guigou. …ce conseiller territorial coûtera évidemment plus cher financièrement et écologiquement que les élus actuels.

Votre conseiller territorial, loin de simplifier, de clarifier et de réaliser des économies, sera source de cumul, de confusion, d’opacité et de dépenses supplémentaires.

M. Jean-Pierre Grand. C’est malheureusement vrai !

Mme Élisabeth Guigou. L’introduction d’un mode de scrutin à deux tours a contenté nombre d’élus farouchement opposés à un mode de scrutin à un seul tour ; cette concession a permis d’éteindre, momentanément en tout cas, une vraie révolte dans les rangs de la majorité. Mais ce scrutin uninominal à deux tours est structurellement défavorable aux femmes. Je veux rappeler ici, après d’autres, qu’en 2008, les femmes conseillères générales, élues au scrutin uninominal à deux tours, ne représentaient que 13,1 % de l’ensemble des élus départementaux. La situation n’évolue pas, puisque lors du dernier renouvellement, en 2008, on comptait seulement 12,3 % de femmes parmi les conseillers généraux. En revanche, les conseils régionaux comptent 48 % de femmes, soit quasiment la moitié des élus.

Les projections qui ont été réalisées par l’Observatoire de la parité, présidé par Mme Brunel, élue UMP, et la délégation aux droits des femmes, présidée par Mme Zimmermann, autre élue de votre majorité, sont cruelles : avec un scrutin uninominal qui remplacera les scrutins départementaux et régionaux, en 2014, les « conseillères territoriales » occuperont moins de 20 % des sièges, au lieu de 48 % actuellement dans les régions. Vous avez donc consenti à multiplier par deux le nombre de tours de scrutins, mais en divisant par deux le nombre d’élues femmes. C’est inadmissible, choquant et même indécent.

Car l’objectif de parité que vous dites faire vôtre en octroyant aux femmes la suppléance des conseillers territoriaux, sans même vous rendre compte de ce que ce lot de consolation peut avoir d’insultant, cet objectif de parité est inscrit dans la Constitution depuis le 8 juillet 1999, au départ dans l’article 3 du Préambule, puis à l’article 1er, alinéa 2.

Le 6 juin 2010, nous fêterons le dixième anniversaire de la loi électorale sur la parité qui a permis l’application concrète de la réforme constitutionnelle, que j’avais eu l’honneur de porter ici même et au Sénat, au nom du Gouvernement. N’y avait-il pas de manière plus élégante de fêter cet anniversaire et de célébrer cette conquête démocratique majeure, à laquelle les Français sont particulièrement attachés ? Ne trouvez-vous pas scandaleux que la patrie des Lumières figure à une modeste dix-neuvième place sur vingt-sept dans l’Union européenne en termes de représentation politique des femmes ? Ne souhaitez-vous pas que la France redore son blason et fasse mieux que le Rwanda, l’Afrique du Sud et Cuba ? Ne voulez-vous pas, enfin, aider le Premier ministre, qui prétend que la gauche n’a plus le monopole du souci de la parité, à mettre en cohérence ses actes avec ses paroles ?

M. Alain Cacheux. Très bien !

Mme Élisabeth Guigou. La commission des lois n’a pas seulement introduit un deuxième tour de scrutin pour l’élection du conseiller territorial ; prolixe en amendements, elle a considérablement fait évoluer le projet de loi du Gouvernement.

Vous aviez expliqué en décembre 2008 que la clause de compétence générale constituait un frein à l’investissement et à la croissance, et c’est pour cela que vous l’aviez initialement supprimée pour les régions et les départements. Pourtant, la commission des lois l’a subrepticement réintroduite, de manière très encadrée, certes, puisqu’elle est limitée aux seuls domaines de compétence dont la loi n’a pas décidé l’attribution, et que des exceptions ne peuvent être consenties que pour le patrimoine, la création artistique et le sport.

Ne craignez-vous donc plus que l’investissement et la croissance soient bridées par cette clause de compétence générale ? Ou bien savez-vous – je crois que là est la véritable explication – que cette concession est vaine et ne sert qu’à calmer des élus en colère dans vos propres rangs ? Car la clause de compétence générale n’a d’intérêt et d’utilité que si les collectivités territoriales jouissent de la liberté d’action, de la capacité de choisir et surtout de l’autonomie fiscale nécessaires pour mener à bien des projets d’envergure.
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