Dit de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles





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Décembre 2013
« Décentralisation : acte III ? »

Le gouvernement a présenté au conseil des ministres d’avril 2013 un projet de loi de décentralisation reprenant en partie le projet Sarkozy (loi de réforme des collectivités territoriales de 2010) qui avait commencé à s'appliquer et n’a pas été entièrement abrogé.

Le projet Hollande, initialement un texte unique, a été scindé en 3 parties dans un calendrier parlementaire et législatif qui n’a cessé d’être rallongé.

Le premier texte gouvernemental dit de « modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles » qui est le seul à avoir été examiné pour l’instant, il a été adopté le 19 décembre après les travaux de la commission paritaire mixte. profondément modifié en première lecture au Sénat en juin 2013. Puis les députés ont réorienté le texte dans le sens voulu par le gouvernement et adopté le texte en première lecture à l’Assemblée nationale 23 juillet. La deuxième lecture au Sénat s’est achevée en octobre 2013 et ce texte est débattu actuellement (décembre 2013) en deuxième lecture à l’Assemblée Nationale avant son examen en commission mixte. En effet, de fortes divergences ont opposé Sénat et Assemblée nationale sur ce projet …Le vote de ce premier texte interviendra t-il avant les élections municipales de 2014?

Le deuxième texte (sur les régions), annoncé initialement pour l'automne 2013, devrait commencer son examen par le Sénat début en avril 2014...

Quant au troisième (sur les intercommunalités et la démocratie locale), il serait débattu fin 2014, une fois les échéances électorales passées (municipales, européennes et sénatoriales).

Derniers développements : les trois projets de loi originels portant réforme de la décentralisation auront peut être vocation à n’être, au final plus que deux

En effet, d’après le rapporteur des trois projets de loi « Lebranchu », Olivier Dussopt (PS) « les dispositions sur le Haut conseil des territoires vont être réintroduites dans le premier texte. Celles sur la formation professionnelle seront intégrées dans le projet de loi « Sapin ». Le PLU-I, lui, fait partie du texte « ALUR », porté par Cécile Duflot. Dans le troisième texte demeurent aujourd’hui les dispositions élargissant le champ de compétence des communautés de communes et des communautés d’agglomération ainsi que les mesures liées à la transparence financière et à l’information citoyenne.

Les élections départementales et régionales sont reportées à 2015 et la loi contre le cumul des mandats est en navette enter l’assemblée et le sénat ; les sénateurs s’étant dispensés , en première comme en seconde lecture, des mesures anti-cumul contre l’avis du gouvernement et des députés.


  1. De la réforme de 2010 à « l’acte III » 2013.


La réforme des CT de 2010 prévoyait :

  • la suppression de la clause de compétence générale pour les Régions et les départements, avec des spécialisations de compétences selon le niveau de CT,

  • la mise en place de schémas départementaux intercommunaux avec intercommunalité obligatoire,

  • l’augmentation de la taille des agglos,

  • les pôles métropolitains,

  • des conseillers territoriaux uniques région –département.


Le projet de loi d’avril La loi adoptée en décembre 2013 du gouvernement Hollande prévoit  de:

  • rétablir la clause de compétence générale des conseils régionaux et généraux avec un encadrement par le pacte de gouvernance territorial afin de préserver la capacité d’intervention à l’échelon le plus pertinent (concept de chef de filât),

  • d’instituer un pacte de gouvernance territorial avec des conférences territoriales de l’action publique dans chaque région (traite de la répartition des compétences et des transferts entre chaque CT ),

  • créer un haut conseil des territoires au niveau national,

  • renforcer les compétences des régions dans les domaines de l’apprentissage, formation professionnelle, orientation, service public régional de la formation, innovation, économie, possibilité de gérer les fonds européens dans leur champ de compétence, transport,

  • les départements auraient en charge la politique du handicap, pourraient gérer par délégation de gestion les fonds sociaux européens,

  • les intercommunalités auraient compétences sur les plans locaux d’urbanisme, l’ingénierie territoriale, la gestion des espaces aquatiques, le pouvoir de police,

  • les communes auraient en charge la qualité de l’air et la mobilité durable,

  • les métropoles : EPCI de plus de 400 000 habitants ayant compétences en matière économique, écologique, éducatif, culturel, social doté d’éléments structurants ( gare, aéroport, université) et le projet prévoit 3 métropoles à statut particulier( Paris-îles-de-France, Lyon et Aix-Marseille ),

  • le conseiller territorial unique a quant à lui été abrogé par le parlement en novembre 2012

  • la question du financement a été renvoyée au Projet de Lois de Finances.




  1. Les piliers du projet de loi


Le Haut Conseil des territoires, création supprimée par le Sénat, arguant qu’il est, lui, l’assemblée des territoires, a été réintroduit par la commission des lois de l’Assemblée nationale fin novembre. Présidé par le premier ministre, associant le gouvernement, le Parlement, les collectivités, il devient l’instance de concertation entre l’État et les collectivités.
Les Conférences territoriales de l’action publique, dans chaque région, concerneront essentiellement les répartitions de compétences entre CT et des transferts « à titre expérimental » par le biais d'un pacte de gouvernance territorial et de conventions. Elles peuvent organiser des délégations de compétences entre collectivités dans l’aire géographique d’une région.
En première lecture au sénat (juin 2013), le pacte de gouvernance territorial (art. 5 et 7) qui devait concerner la répartition des compétences et les conventions territoriales avaient été supprimés. La conférence territoriale réduite à une structure de dialogue « souple et légère », le Sénat s’opposant à ce que les décisions de cette instance s’impose à une collectivité qui ne le voudrait pas.
Toutes ces instances ont été réintroduites par les députés (1ère lecture juillet 2013) avec l’idée que ces conférences et conventions doivent, à l’échelon régional, régler la contradiction entre la clause générale de compétence rétablie par l’article 2 et la notion de collectivité « chef de file » définie à l’article 3. Elles peuvent organiser des délégations de compétences entre collectivités dans l’aire géographique d’une région. Elles ont été finalement acceptées par le sénat en seconde lecture, moyennant quelques modifications.

Le Sénat, en 2e lecture (octobre 2013) avait acté l’institution d’une conférence territoriale de l'action publique (CTAP) dans chaque région. Le Sénat avait également supprimé la présidence automatique des conférences territoriales de l’action publique par les régions.

L’Assemblée nationale devrait certainement aller dans le sens de renforcer la contractualisation entre CT et donc la répartition de compétences par le biais de conventions pluriannuelles.

Les métropoles. Le projet de loi distingue initialement les « Grandes métropoles » autour du million d’habitants  Paris, Marseille et Lyon avec un statut à part et les métropoles au nombre de 11 (400 000 habitants, pour une aire urbaine de 500 000 habitants).
- Grand Paris Métropole.

Le périmètre géographique et démographique du grand paris métropole a fluctué : le Sénat voulait limiter son extension et ses compétences (essentiellement cantonnées au logement et à l’environnement), voire revenir sur les mécanismes rendant obligatoire l’adhésion de CT à l’EPCI alors que l’Assemblée nationale veut étendre les compétences de cette métropole (économie…). Après deuxième lecture au Sénat, la métropole du Grand Paris réunirait au 1er janvier 2016 la Ville de Paris et les 124 communes des départements de la petite couronne (soit quelques 6,8 millions d’habitants) et être organisée en territoires de 200 000 habitants

L’Assemblée n’a pas modifié de façon importante le texte adopté au Sénat, mis à part sur la

délimitation géographique des « territoires » qui organiseront la métropole.

- Lyon et Marseille

La métropole de Lyon est une collectivité territoriale qui aura toutes les compétences de la communauté urbaine plus celles du département, avec la mise en place d’une conférence territoriale des maires ( ayant un avis consultatif).

La constitution de la métropole d’Aix Marseille serait reportée de 2015 à 2016, en raison notamment de l’opposition de 109 maires sur les 119 concernés. Un décret annonce l’institution d’une mission interministérielle sur le sujet.
- Les « communautés métropolitaines »

Ces métropoles de droit commun (EPCI ) seraient appelées à vont remplacer les métropoles créées par la loi de 2010, identifiées sur des « éléments dynamiques de leur rayonnement comme les infrastructures de transports, universitaires, de recherche ou hospitalières » et elles doivent compter plus de 400 000 habitants, pour une aire urbaine de 500 000 habitants. Le projet du gouvernement prévoyait la loi prévoit la création automatique de 9 métropoles, puis l’Assemblée nationale a réduit leur nombre à 10 qui seraient créées par décret : Toulouse, Lille, Bordeaux, Nantes, Strasbourg, Rennes, Rouen, Grenoble, Montpellier et Brest., ainsi que Nice, la seule métropole déjà existante.

Lille et Strasbourg deviendraient des « eurométropoles ». En tant que « capitale » Strasbourg aurait un contrat spécifique avec l'État.
- Les conseillers communautaires des métropoles

A partir de 2020, les conseillers communautaires des métropoles seront élus directement par les citoyens, amendement du gouvernement présenté en grande partie pour que le groupe EELV vote n’ensemble de la loi, mais qui reçoit une opposition vive du Front de gauche et de la Droite de groupes politiques qui y voient la fin des communes dans ces aires géographiques.
Les débats entre le Sénat et l’Assemblée nationale ont porté :

- sur le caractère obligatoire (Assemblée nationale) ou non (Sénat) de la constitution des métropoles et du transfert de compétences,

- sur le seuil d’éligibilité (que le Sénat fixait initialement à 450 000 habitants dans une aire urbaine de 750 000 habitants pour adopter ensuite le seuil de 400 000 dans une aire de 650 000),

- sur les compétences, notamment dans le domaine économique et de l’aménagement urbain, ce qui suscite le mécontentement des régions, chef de files pour le développement économique, et des communes qui veulent maîtriser leurs territoires. L’état, les régions et les départements pourront déléguer certaines de leurs compétences sur le territoire métropolitain (lycées et, ou, collèges par exemple)
Le Haut Conseil des territoires, a été supprimé à la demande du sénat Sénat, arguant qu’il est, lui, l’assemblée des territoires, Il devait être présidé par le premier ministre et associer le gouvernement, le Parlement, les collectivités, pour devenir l’instance de concertation entre l’État et les collectivités. La plupart des associations d’élus se sont élevées contre l’abandon de cette instance.
3- Les régions, les départements et le bloc communal (intercommunalités et communes) 
Chaque niveau de collectivité a vu ses compétences « évoluer » au fil des moutures successives du projet. Actuellement, l ‘Assemblée nationale réinstaure la Région (et non le Département) comme chef de file de l’aménagement numérique, la Région gardant le développement économique et les transports. Le Département aurait compétence en matière de développement social et de solidarité territoriale. De fait, les débats internes et le lobbying menés par les associations d’élus (ARF, ADF, ADcF, AMRF) témoignent des enjeux dans chaque niveau de collectivités et les tensions entre élus ne manquent pas à propos de ce projet qui bouscule les équilibres antérieurs.
Les régions revendiquent un élargissement de leurs compétences dans le domaine de la formation professionnelle mais aussi dans la définition des cartes de formation, la maîtrise de l’orientation scolaire, dans le domaine de l’emploi, l’université , la recherche… ainsi qu’un pouvoir normatif afin d’adapter la législation à leur territoire. Un rapport du Sénat d’octobre 2013 propose des régions plus fortes et moitié moins nombreuses, notamment en réduisant le nombre de régions à 10.

Les départements sont eux demandeurs de compétences confortées dans les domaines de l’économie sociale et solidaire, l’aménagement du territoire), et élargies à l’ingénierie auprès des communes et EPCI. Les Conseils Généraux  protestent que leur subvention soit uniquement liée aux droits de mutations , refusent que la gestion du FSE soit en totalité de la compétence des Régions, sont contre les métropoles qui risquent de le phagocyter, refusent le pouvoir prescriptif des Régions chefs de file sur des points importants : aménagement du territoire ou transports par exemple.
Le bloc communal est loin d’être homogène : il recouvre des communes rurales, urbaines, des grandes villes, des intercommunalités. Des modifications territoriales importantes sont déjà en cours suite à la loi de 2010 de Sarkozy : obligation pour toutes les communes à terme d'être dans une intercommunalité…, obligation que reprend le projet du gouvernement: que ce soit une communauté de communes, une communauté d’agglo ou une communauté urbaines et les tensions sont vives concernant la question des transferts de compétences. Le transfert obligatoire de la responsabilité de l’élaboration des PLU aux communautés de communes et d’agglomération que prévoit l’état avec le projet de loi Duflot ( Alur : le projet de loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové) est l’objet de vives controverses.
Cependant, dans cette nouvelle répartition des taches entre l’État et les collectivités territoriales, l’accent mis sur la création d’un nouvel échelon, la métropole, avec la concentration des pouvoirs qui en découle (40 conseillers métropolitains décideront de la vie quotidienne de 10,3 millions d’habitants de la métropole parisienne), va directement remettre en question l’activité des autres échelons territoriaux.
La réforme des collectivités territoriales qui est au centre de ce projet, est étroitement liée à la réforme territoriale de l’État. Engagée sous Sarkozy avec la Réate, la réforme de l’organisation territoriale de l’état est l’objet de la MAP qui a pris le relais de la RGPP. Les propositions du rapport Weiss Rebière (concernant la stratégie d’organisation à 5 ans de l’administration territoriale de l’état) et les préconisations du rapport de la Cour des comptes (sur la rationalisation de l’organisation territoriale de l’état) vont dans le sens d’un recentrage de l’état territorial sur ses fonctions et missions essentielles, l’état devant se retirer des missions « subsidiaires » ( tourisme, ..) comme des missions cogérées avec les CT ( enfance en danger, accueil des personnes âgées et handicapées…). Dans un contexte de restrictions budgétaires (baisse de dotation aux CT de 1,5 Mds d’€ soit -3,5% en 2014 et de -7% en 2015), et de désengagement financier de l’état vis-à-vis de mission dont il assurait la maîtrise d’ouvrage, ces nouveaux transferts de compétences risquent de fragiliser un peu plus les CT.


  1. Des transferts de personnels ?


Plusieurs cas sont évoqués dans le projet de loi: transferts de fonctionnaires d'état vers les CT ou transferts d'une CT à une autre (par exemple d'une intercommunalité à une métropole ou d'un département à la région).

Pour la FSU, dans le cadre des transferts de personnels d’une collectivité à une autre collectivité, la première règle qui doit prévaloir c’est l’alignement par le haut de l’ensemble des éléments indépendants du traitement de base (le temps de travail, le régime indemnitaire et le nombre de jours de congés annuels). Depuis la loi Chevènement de 2001 sur l’intercommunalité, cet alignement « par le haut » est possible.

La seconde règle doit toucher au maintien de la mission dans le cadre d’un service public local, sans externalisation, privatisation …ou abandon. Si ce n’était pas le cas, le droit de retour dans la collectivité d’origine dans le même grade et cadre d’emplois doit être garanti à chaque agent transféré.

L’ensemble de ces règles doivent s’appliquer aux agents titulaires comme aux agents contractuels.
Conclusion
L'avant-projet de loi confirmait les inquiétudes et désaccords déjà exprimés par la FSU. Des compétences qui aujourd’hui relèvent d’une collectivité (la région par exemple) pourraient être déléguées à un autre (département ou future communauté métropolitaine) dans le cadre d’une contractualisation. C'est l'aspect qui a concentré les désaccords des élus (notamment maires, conseillers généraux et sénateurs)
Pour la FSU, ce serait une « décentralisation à la carte » où le contrat remplace la loi au nom de « l’adaptation aux territoires » . Une telle réforme institutionnelle risque de conduire à un éclatement et un affaiblissement des politiques publiques et de la structure des territoires, préjudiciable au citoyen et à la démocratie.
Ce projet de décentralisation s’inscrit dans la logique de compétitivité économique européenne des territoires basée sur la métropolisation et ne répond pas à la question des inégalités croissantes entre territoires , inégalités que la Réate a accélérées. C’est le constat fait par le CESE qui, dans un avis de décembre 2013, pointe des “périmètres de ministères segmentés”, une “concurrence entre administrations” et finalement “un affaiblissement des services de l’État dans nombre de territoires. Le remodelage territorial prévu (métropoles et communautés métropolitaines), intercommunalités ou fusion de communes souhaitée, fait craindre le risque de l'abandon de certains territoires. Dans les relations état- collectivités, est proposé notamment un droit à l’expérimentation, un allègement des normes, et une évolution des compétences, des régions, des départements, des métropoles.
Malgré le découpage en tranches du projet, la logique d'une nouvelle étape de décentralisation ne semble pas remise en cause (puisque l’état transfère deux compétences essentielles : l’aménagement du territoire et la politique de l’habitat), ni celle d'une profonde transformation des territoires et d’une certaine recentralisation via les métropoles.
Le problème démocratique demeure : la FSU a dénoncé une concertation essentiellement réservée aux représentants de l’AMF, de l’ADF et de l’ARF et exige, face à ce projet de décentralisation à la carte, que soit organisée une véritable concertation avec les usagers et les organisations syndicales.

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