1 Le périmètre des communautés : un périmètre «d’un seul tenant et sans enclave»





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Séminaire Datar – Gridauh du 21 novembre 2003

L’articulation des projets territoriaux :

questions juridiques et institutionnelles

Les périmètres des projets
Intervention d’Eric de Fenoyl, Directeur de Mission,

FIDAL Société d’Avocats, Département Secteur Public

L’élaboration et la mise en œuvre des contrats d’agglomération soulève la question de l’articulation des projets territoriaux et plus globalement celle de l’articulation des « trois lois » : « loi Chevènement »(1), « loi Voynet »(2) et « loi SRU »(3).
En adoptant en moins de dix-huit mois trois lois pour un seul et même objectif : une nouvelle territorialité des politiques publiques, le Législateur a probablement entendu consacrer l’importance de cet objectif. Pour le juriste l’existence de trois lois différentes est surtout source d’incertitudes lorsque ces lois ne s’articulent pas clairement. Si pour le politique la redondance conforte souvent l’objectif, pour le juriste, elle affecte parfois sa mise en œuvre …
L’articulation des projets territoriaux soulève en préalable la question des périmètres des projets. C’est cette question qu’il me revient de traiter dans le cadre du présent séminaire.
A titre liminaire je voudrais humblement indiquer qu’il n’existe pas, à mes yeux, de périmètre pertinent pour la mise en œuvre d’un projet aussi global que le projet d’aménagement et de développement durable ou encore pour l’exercice de compétences aussi diverses que celles des communautés urbaines ou d’agglomération. Les progrès technologiques ont permis aux hommes de surmonter les obstacles géographiques ou topographiques, de travailler dans la plaine et de vivre sur les reliefs avoisinants (ou inversement). Le « bassin de vie » comprend ainsi souvent des communes de la « plaine » et d’autres de la « montagne ». En revanche, les lois de la nature ont une fâcheuse tendance à l’immutabilité et les eaux continuent à s’écouler gravitairement … Le « bassin de vie » ne correspondra que rarement au « bassin versant » et le périmètre pertinent pour le développement économique ne sera souvent pas le périmètre pertinent pour la prévention des risques d’inondations(4).

Par ailleurs un périmètre a toujours une pertinence variable : quand celle-ci est forte au centre, elle diminue au fur et à mesure qu’on se rapproche de la périphérie(5).
C’est donc avec une certaine humilité que j’aborde cet exposé des règles s’imposant à la détermination des périmètres des différents projets territoriaux.


1 Le périmètre des communautés : un périmètre « d’un seul tenant et sans enclave »



Cette obligation s’impose aux trois catégories de communautés : communautés de communes(6), communautés urbaines(7) et communautés d’agglomération(8).
La règle connaît néanmoins des dérogations dont l’objet principal consiste à ne pas remettre en cause des situations existantes ou à ne pas empêcher l’évolution de structures intercommunales dont la transformation en une autre catégorie est inéluctable (districts et communautés de villes).
La « loi Chevènement » excluait ainsi, dès l’origine, l’obligation de périmètre d’un seul tenant et sans enclave s’agissant :

  • des communautés de communes existantes à la date de publication de la loi ou issues de la transformation d’un district ou d’une communauté de villes en application de celle-ci,

  • des communautés d’agglomération issues de la transformation de communautés de villes.


Elle a ensuite été modifiée pour permettre à un district dont le périmètre discontinu était imbriqué avec celui d’une communauté de communes à taxe professionnelle unique de se transformer en communauté d’agglomération. Cette modification intervenue dans une loi relative à la prise en compte du recensement général de la population pour la répartition des dotations de l’Etat aux collectivités locales(9) était rédigée pour ne concerner qu’un seul district et c’est parce qu’il en était ainsi que le Ministre de l’Intérieur n’avait pas émis d’avis défavorable(10)

Pour les autres communautés, la règle de la continuité territoriale et de l’absence d’enclave s’impose. Mais un périmètre d’un seul tenant et sans enclave n’est pas nécessairement un périmètre pertinent : la continuité territoriale et l’absence d’enclave sont certes nécessaires mais pas suffisantes.
A ce jour, le juge administratif a été amené à se prononcer à plusieurs reprises sur la notion de pertinence du périmètre.
Lorsque seules étaient imposées la continuité territoriale et l’absence d’enclave, il s’est limité à vérifier la réunion de ces critères rejetant généralement les moyens résidant dans l’existence d’une éventuelle erreur manifeste d’appréciation(11).
A en revanche été annulée la transformation de communauté de communes en communauté d’agglomération avec extension de périmètre dans les conditions prévues à l’article L.5211-41-1 du Code général des collectivités territoriales puisque cette procédure particulière doit s’inscrire dans un objectif de pertinence territoriale(12) dont le juge a en l’espèce considéré qu’il faisait défaut(13).


2 Le périmètre du schéma de cohérence territoriale (SCOT)



2.1 Une obligation de cohérence



Par définition le périmètre du schéma de cohérence territoriale doit être lui-même « cohérent ». Les obligations s’imposant à ce périmètre sont définies par les dispositions de l’article L.122-3 §II du Code de l’urbanisme.
La lecture de cet article permet de classer ainsi par ordre décroissant d’importance (et donc de caractère contraignant) les obligations s’imposant au périmètre du SCOT :

  1. Un périmètre d’un seul tenant et sans enclave ;

  2. Respect du périmètre des établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de SCOT(14) ;

  3. Tenir compte des périmètres des groupements des communes, des agglomérations nouvelles, des pays et des parcs naturels ainsi que des périmètres déjà définis des autres SCOT, des plans de déplacements urbains, des schémas de développement commercial, des programmes locaux de l’habitat et des chartes intercommunales de développement et d’aménagement ;

  4. Prendre également en compte les déplacements urbains, notamment les déplacements entre le domicile et le lieu de travail et de la zone de chalandise des commerces ainsi que des déplacements vers les équipements culturels, sportifs, sociaux et de loisirs.


Cette présentation met en évidence la logique principalement (et « prioritairement ») institutionnelle présidant à la détermination du périmètre du schéma de cohérence territoriale.
En effet et hormis l’obligation particulière de territoire d’un seul tenant et sans enclave, le périmètre du SCOT doit :

  • obligatoirement respecter le périmètre des communautés existantes compétentes en la matière,

  • puis « si possible » (« facultatif 1 » ci-dessus) tenir compte de celui des autres structures (groupements de communes agglomérations nouvelles, pays, parcs naturels régionaux), ou plans, schémas et projets divers (plans de déplacements urbains, schémas de développement commercial, programmes locaux de l’habitat, chartes intercommunales de développement et d’aménagement),

  • et enfin si, à ce stade cela s’avère toujours possible (« facultatif 2 » ci-dessus), le « bassin de vie » proprement dit …


L’objectif de cohérence du périmètre qui est une condition de la pertinence du SCOT se trouve ainsi relégué après l’objectif de préservation des « acquis coopératifs locaux » (structures et projets préexistants). Les urbanistes apprécieront …
La légitimité d’une telle hiérarchisation des contraintes est subordonnée à la pertinence des « acquis coopératifs locaux » préexistants. Or sur ce point il n’est pas évident que le développement rapide de l’intercommunalité urbaine après la loi Chevènement n’ait pas gravement compromis la possibilité de parvenir à des périmètres cohérents de SCOT.
Si le bilan de l’intercommunalité au 1er janvier établi chaque année par le ministère de l’Intérieur témoigne d’une importante réussite quantitative dépassant largement les espérances du Ministre de l’époque(15), les services de ce même ministère ont rapidement pris conscience de la nécessité d’apporter des corrections aux périmètres dans un objectif de cohérence des politiques publiques.
Une circulaire du 5 juillet 2001 invitait déjà les préfets à engager les démarches en vue de rationaliser les périmètres(16). Cette circulaire se fondait sur la question de l’articulation des trois lois et sur le constat implicite que le développement rapide de l’intercommunalité urbaine était peut être de nature à préjudicier à la mise en œuvre des dispositions des deux autres lois.
Les exemples de contraintes résultant aujourd’hui, pour la détermination du périmètre du SCOT, des territoires des communautés existantes sont très nombreux. Je ne citerai que celui de l’agglomération d’Aix-Marseille dont l’aire urbaine au sens de l’INSEE recouvre en tout ou partie une communauté urbaine et quatre communautés d’agglomération, la principale zone commerciale de l’agglomération se trouvant sur le territoire d’une communauté autre que la communauté urbaine de Marseille. Est-il souhaitable de privilégier le « bassin de vie » et d’inclure l’ensemble des communautés pour aboutir à un SCOT très étendu17 ? Ou la logique institutionnelle doit-elle conduire à multiplier les SCOT au risque de déterminer des périmètres très éloignés du « bassin de vie » ?
Un exemple « d’agglomération théorique » illustrera le propos (schémas présentés à la fin de la présente contribution).

2.2 La détermination du périmètre



Les difficultés que soulève l’obligation de cohérence respectant les « acquis coopératifs locaux » font de la détermination du périmètre du SCOT un enjeu extrêmement important. Cette détermination constitue un exercice d’arbitrage entre les obligations légales et les intérêts souvent divergents des acteurs locaux.
Dans la version initiale de la loi SRU, le Législateur avait donné aux préfets un important pouvoir pour déterminer le périmètre du SCOT. Il était indiqué aux préfets qu’ils ne devaient pas en la matière se contenter d’enregistrer les périmètres qui seraient proposés par les élus locaux mais bien veiller à la cohérence de ceux-ci(18).
L’exercice par certains préfets des prérogatives leur incombant n’ayant pas toujours été du goût des élus locaux, la loi Urbanisme et Habitat(19) est venue modifier l’article L.122-3 du Code de l’urbanisme pour limiter les prérogatives préfectorales.
Le dispositif qui en résulte aujourd’hui est le suivant :

  • détermination du périmètre par les conseils municipaux ou organes délibérant des établissements publics de coopération intercommunale selon les règles de majorité qualifiée définies au paragraphe III de l’article L.122-3 du Code de l’urbanisme,

  • publication du périmètre par le préfet après avis du ou des conseils généraux concernés et après avoir vérifié, « en tenant compte des situations locales et éventuellement des autres périmètres arrêtés ou proposés, que le périmètre permet la mise en cohérence des questions d’urbanisme, d’habitat, de développement économique, de déplacements et d’environnement » (paragraphe IV de l’article L.122-3 du Code de l’urbanisme).


Si la modification législative avait pour effet de restreindre le pouvoir d’appréciation des préfets, il n’est pas évident que la rédaction en résultant limite effectivement ce pouvoir dès lors que le préfet doit vérifier « que le périmètre permet la mise en cohérence des questions d’urbanisme, d’habitat, de développement économique, de déplacements et d’environnement ». Dans tous les cas, si la pratique résultant de cette modification législative devait aboutir à la détermination rapide de nombreux SCOT répondant essentiellement à des logiques institutionnelles, il ne saurait être exclu qu’un important contentieux se développe sur la question de l’aptitude du périmètre à la « mise en cohérence des questions d’urbanisme, d’habitat, de développement économique, de déplacements et d’environnement ».
Enfin l’article L.122-4 du Code de l’urbanisme dispose que le SCOT est élaboré par un établissement public de coopération intercommunale ou par un syndicat mixte composé exclusivement de communes et établissements publics de coopération intercommunale compétents compris dans le périmètre.

La détermination du périmètre du SCOT doit ainsi également tenir compte de la volonté qu’auront les collectivités concernées de coopérer dans un tel syndicat mixte et des modalités de cette coopération (par exemple représentation des différents membres). En effet quelle effectivité aurait un périmètre de SCOT regroupant différents établissements publics de coopération intercommunale qui ne parviendraient pas, pour des raisons tenant notamment à la représentation des uns et des autres, à s’entendre sur l’organisation et le fonctionnement de l’indispensable syndicat mixte chargé de l’élaboration et du suivi du schéma(20) ?
Ces différents éléments ont amené le ministère de l’Equipement à relativiser la notion de périmètre idéal puisque la pertinence du périmètre réside également dans la possibilité qu’il a de favoriser l’élaboration du schéma. Dans la circulaire du 6 septembre 2001, le Ministre indiquait ainsi : « Il reste possible que plusieurs projets de schémas de cohérence territoriale soient envisagés sur des territoires présentant une communauté d’intérêts complexe, par exemple dans les aires urbaines les plus vastes. Vous inciterez dans ce cas les différents établissements publics à coordonner leurs réflexions dans le cadre de l’association mutuelle à l’élaboration des schémas »(21).
La pertinence limitée (« non pertinence raisonnablement acceptable ») de certains périmètres de SCOT amènera probablement à l’émergence d’outils de mise en cohérence et/ou de coopération plus larges (« inter-SCOT » ?) …


3 Le périmètre de transports urbains



Le projet territorial ne saurait faire l’économie d’un volet « déplacements urbains ». Ce volet est d’ailleurs présent dans les compétences des intercommunalités urbaines, dans le projet d’aménagement et de développement durable du SCOT et dans le projet d’agglomération.
Le périmètre de transports urbains comprend en principe le territoire d’une commune ou d’un établissement public compétent en matière de transports. Il est « constaté » par le préfet sur demande du Maire ou du Président de l’établissement public et après avis du conseil général dans le cas où le plan départemental est concerné(22).
Afin de tenir compte de la compétence obligatoire des communautés urbaines et d’agglomération en matière de transports urbains, l’article 74 de la « loi Chevènement » a prévu que l’arrêté de création ou de transformation « vaut établissement d’un périmètre de transports urbains »(23).

Les communautés urbaines ou d’agglomération ont, dès leur création (ou leur transformation), été dotées d’un périmètre de transports urbains correspondant à leur périmètre. Dans certains cas des périmètres de transports urbains antérieurs ont été affectés, la création d’une communauté emportant retrait de certaines communes du périmètre (et parallèlement du syndicat) préexistant.
Il convient à ce stade de rappeler que le périmètre du SCOT doit prendre en compte celui du plan de déplacements urbains.
La pertinence limitée d’un périmètre de transports urbains peut, à l’instar de celle du périmètre du SCOT, nécessiter la mise en œuvre de coopérations plus larges ainsi que l’a prévu l’article 111 de la loi SRU avec le « syndicat mixte de coopération transport »(24).


4 Le périmètre du projet d’agglomération, périmètre de l’agglomération « loi Voynet »



L’article 23 de la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire(25) dispose :

« Dans une aire urbaine comptant au moins 50.000 habitants et dont une ou plusieurs communes centre comptent plus de 15.000 habitants, le ou les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d’aménagement de l’espace et de développement économique et les communes de l’aire urbaine qui ne sont pas membres de ces établissements mais qui souhaitent s’associer au projet élaborent un projet d’agglomération ».
Le périmètre du projet d’agglomération se caractérise ainsi par :

  • un « périmètre cible » celui auquel il faudrait aboutir à savoir l’« aire urbaine comptant au moins 50.000 habitants et dont une ou plusieurs communes centre comptent plus de 15.000 habitants »,

  • une possibilité d’adaptation parce que le projet d’agglomération est élaboré par « le ou les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d’aménagement de l’espace et de développement économique et les communes de l’aire urbaine qui ne sont pas membres de ces établissements mais qui souhaitent s’associer au projet ».


Le périmètre de l’agglomération « loi Voynet » est le seul a faire expressément référence à la notion d’« aire urbaine »(26).
Mais là encore la pertinence objective est confrontée au principe de réalité et certains aménagements s’avèrent nécessaires.
Une circulaire interministérielle du 6 juin 2001 indique ainsi aux préfets : « Dans les aires urbaines polycentriques ou particulièrement étendues vous inciterez à une réflexion commune sur l’ensemble de l’aire afin qu’il y ait, sinon un seul projet, du moins plusieurs projets élaborés autour d’un tronc commun. Dans ce cas, il pourra y avoir plusieurs contrats d’agglomération sur l’aire urbaine, signés avec les structures intercommunales à fiscalité propre »(27).
Le périmètre objectif de l’agglomération est également un « périmètre cible » incitant à une rationalisation des périmètres des structures intercommunales à l’horizon 2007. L’article 23 de la LOADDT autorise ainsi uniquement à titre transitoire la signature d’un contrat d’agglomération par des communes et établissements publics de coopération intercommunale non réunis au sein d’un seul établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et ce sous réserve de l’engagement des communes d’évoluer vers une telle structure unique d’agglomération.

5 Le périmètre du pays




Le périmètre du pays est ainsi défini par l’article 22 de la LOADDT : « lorsqu’un territoire présente une cohésion géographique, culturelle, économique ou sociale, à l’échelle d’un bassin de vie ou d’emploi, les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre qui le composent ont vocation à se regrouper en pays ». Il doit respecter « les limites des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ».
Dans la version issue de la « loi Voynet » cet article prévoyait une procédure « à double détente » comprenant la détermination d’un « périmètre provisoire » ou « périmètre d’études » puis d’un « périmètre définitif ». Cette procédure jugée trop contraignante a été modifiée par la loi Urbanisme et Habitat.
Dans sa version actuelle le texte prévoit que les communes et établissements publics de coopération intercommunale élaborent le projet librement puis approuvent la charte et le périmètre. Cette charte et ce périmètre sont alors transmis au préfet qui consulte les conseils régionaux et généraux puis publie le périmètre.
Cette procédure simplifie significativement la création du pays au risque de voir des communes et établissements publics de coopération intercommunale s’engager dans un démarche longue et souvent coûteuse qui, eu égard à son périmètre peu pertinent, n’aurait pas de chance d’aboutir …
Enfin le pays peut comprendre une agglomération « Loi Voynet » à condition que soient précisées la continuité et la complémentarité entre les démarches(28).

6 Le périmètre du parc naturel régional




Les parcs naturels régionaux sont définis par la loi en fonction de leur objectif : concourir « à la protection de l’environnement, d’aménagement du territoire, de développement économique et social et d’éducation et de formation du public »(29).
Le périmètre objectif est défini par l’article R.244-1 du Code de l’environnement comme suit : « un territoire à l’équilibre fragile, au patrimoine naturel et culturel riche et menacé faisant l’objet d’un projet de développement fondé sur la préservation et la valorisation du patrimoine ».
La charte du parc est élaborée par la Région avec l’accord de l’ensemble des collectivités concernées et en concertation avec les partenaire intéressés. Cette charte est ensuite soumise à enquête publique puis adoptée par décret portant classement en parc naturel régional(30).

Conclusion




La territorialité des politiques publiques repose aujourd’hui sur une pluralité d’outils dont les périmètres répondent à des obligations générales et des enjeux particuliers extrêmement divergents. Il en résulte une articulation complexe rendant souvent improbable la cohérence globale des démarches.
Les quelques modifications législatives intervenues depuis l’adoption des « trois lois »ont essentiellement eu pour objet d’adapter « à la marge » les règles existantes sans contribuer à une mise en cohérence globale.
Une loi de renforcement et de simplification sera probablement nécessaire à cet effet. Une rationalisation par la contrainte étant difficilement envisageable, la cohérence globale passera peut-être par la création d’outils nouveaux au sein desquels les différentes composantes du « périmètre objectif » coordonneront leurs réflexions (« inter-SCOT », tronc commun des projets d’agglomération, pays) et opportunément certaines de leurs actions (coopération en matière de transports mais pourquoi pas également en matière de traitement des déchets ou de prévention des risques ?).
Eric de Fenoyl

Directeur de Mission

FIDAL – Département Secteur Public


Annexe : un exemple de cas complexe

pour la détermination du périmètre du SCOT


Cette agglomération comprend une communauté d’agglomération représentée en jaune et trois communautés de communes (en vert, en bleu et en rose). Dans une « stratégie défensive » les principales zones commerciales ainsi que la zone aéroportuaire se trouvent sur le territoire de communautés de communes périphériques. C’est dans ce contexte que le périmètre du SCOT doit être arrêté …


Cette vision large part du postulat que la règle des 15 kilomètres s’impose comme préalable et que, sur cette base, il convient de respecter le périmètre des établissements publics de coopération intercommunale. Le résultat est un périmètre de SCOT concernant 67 communes dépassant ainsi largement le périmètre des 15 kilomètres.

La faisabilité d’un tel projet n’est pas évidente : les communes et établissements publics de coopération intercommunale accepteront-ils un tel périmètre de SCOT ? Se mettront-ils d’accord sur l’organisation du syndicat mixte et notamment sur la représentation des uns et des autres au sein du comité de celui-ci ?


Cette vision restreinte part du principe que seul un périmètre de SCOT correspondant au périmètre de la communauté d’agglomération est envisageable en pratique.
Elle pose un problème de constructibilité limitée pour les communes périphériques (bien que la portée de la règle ait été nuancée par la loi Urbanisme et Habitat).
Elle pose surtout un problème de cohérence : quelle cohérence pourra avoir un projet d’aménagement et de développement durable ne comprenant pas les enjeux stratégiques afférents à la zone aéroportuaire et aux principales zones commerciales ?



1 Loi n°99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale.

2 Loi n° 99-533 du 25 juin 1999, loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire et portant modification de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire

3 Loi n°2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.

4 Ou encore pour l’assainissement car nonobstant la possibilité technique de relèvement des eaux usées, le « bassin d’épuration » s’impose souvent pour des raisons de logique économique.

5 A cette périphérie la logique d’une « frontière » entre une commune intégrée dans le périmètre et la commune limitrophe qui en est exclue n’est que rarement évidente.

6 Article L.5214-1 du Code général des collectivités territoriales.

7 Article L.5215-1 du Code général des collectivités territoriales.

8 Article L.5216-1 du Code général des collectivités territoriales.

9 Loi n°99-1126 du 28 décembre 1999 dont l’article 19-I ajoute à l’article 52 de la « loi Chevènement » un alinéa ainsi rédigé : « Pour les districts ayant fait application des dispositions de l’article 1609 quinquies A du code général des impôts et dont le périmètre n’était pas d’un seul tenant à la date d’entrée en vigueur de la loi n°92-125 du 6 février 1992 d’orientation relative à l’administration territoriale de la République, la condition de continuité territoriale fixée à l’article L.5216-1 du code général des collectivités territoriales n’est pas exigée dès lors que leur transformation nécessiterait l’intégration d’une commune appartenant déjà à un autre établissement public de coopération intercommunale percevant la taxe professionnelle selon les dispositions de l’article 1609 nonies C du code général des impôts au 1er janvier 1999 ».

10 « Puisque l’on me dit que c’est le seul district qui soit dans ce cas. Il faudra vérifier ce point, mais un connaisseur me confirme que c’est bien cela ! Si véritablement il s’agissait de la seule exception, je serais tenté de m’en remettre à la sagesse de la Haute Assemblée sur cet amendement.
Cela étant, j’attire votre attention sur le fait que créer un précédent ne serait pas acceptable. En effet, un pouvoir d’agglomération doit englober un territoire unique, et le principe de la continuité territoriale est à la base d’une organisation saine de l’espace urbain. Par conséquent, accorder cette dérogation me gêne, je l’avoue. Toutefois, je suis prêt à m’en remettre à la sagesse de votre assemblée, je le répète, mais sous réserve que cette exception reste unique
 » (JO, Sénat, 10 décembre 1999).

11 Notamment TA Nice, 18 décembre 2001, Commune de Sospel, Association de défense de Sospel, Commune de Castellar c/ Préfet des Alpes Maritimes, n°01.5349-01 puis CE 22 novembre 2002, Commune de Castellar, Commune de Sospel, n°241848.

12 Article L.5211-41-1 du Code général des collectivités territoriales : « Le périmètre d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre qui a décidé de se transformer peut être étendu aux communes dont l’inclusion dans le périmètre communautaire est de nature à assurer la cohérence spatiale et économique ainsi que la solidarité financière et sociale qui sont nécessaires au développement d’une communauté d’agglomération et à son évolution en pôle urbain de développement ou au développement d’une communauté urbaine et à son évolution en métropole régionale selon le cas ».

13 TA Bordeaux, 24 décembre 2002 Commune de Fauillet et autres c/ Préfet de Lot-et-Garonne, Communauté de communes Val de Garonne, n°02410 : « Considérant qu’il ressort des pièces du dossier, et qu’il n’est pas sérieusement contesté, que le périmètre déterminé par le préfet dans son arrêté du 20 décembre 2001 comporte trente quatre communes et, qu’à l’exception des communes de Marmande (18.103 habitants) et de Tonneins (9.438 habitants), communes distantes de 17 km qui constituent les deux pôles urbanisés concentrant l’essentiel de l’activité économique sur le territoire communautaire, les autres communes incluses dans ce périmètre ont le caractère de communes rurales ; que le territoire ainsi défini, qui s’étend sur une distance de 36 km du Nord au Sud (…) et de 34 km d’Est en Ouest (…) comprend, à l’exception de l’axe central situé de part et d’autres de la route nationale 113, un nombre important de petites communes dispersées d’un caractère rural affirmé ; que l’attraction de l’axe précité ne porte pas sur les communes qui en sont le plus éloignées, dont certaines sont par ailleurs membres de structures intercommunales extérieures à ce territoire ; (…) que la circonstance que ce périmètre ait été inclus dans un schéma de cohérence territoriale n’est pas de nature, au regard des éléments de faits susévoqués, à établir sa propre cohérence au sens des dispositions de l’article L.5211-41-1 du code général des collectivités territoriales définissant une communauté d’agglomération ; qu’un territoire qui ne présente pas une telle cohérence spatiale ne peut être regardé comme ayant vocation à devenir un pôle urbain ; que dans ces conditions, le préfet de Lot-et-Garonne n’a pu, sans commettre d’erreur manifeste d’appréciation, étendre dans conditions le périmètre de la communauté de communes Val de Garonne en vue de sa transformation en communauté d’agglomération ». Ce jugement confirme que la pertinence du périmètre doit pouvoir être sérieusement défendue …

14 Afin de tenir compte de la situation abordée ci-dessus du district discontinu qui avait pu se transformer en communauté d’agglomération, une disposition spéciale a été introduite par la loi n°2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité pour permettre que le périmètre du SCOT ne comprenne pas toutes les communes membres d’un établissement public de coopération intercommunale mais seulement la totalité de la partie d’un seul tenant de celui-ci.

15 L’exposé des motifs du projet de loi fixait comme objectif la création d’une cinquantaine de communautés d’agglomération en 5 ans. Au premier janvier 2004 il y avait 155 communautés d’agglomération …

16 Circulaire du 5 juillet 2001, Mise en œuvre de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale / Pertinence des périmètres et exercice effectif des compétences, Nor : INT/B/01/00197/C : « Par conséquent, je vous demande d’engager, chaque fois que la situation locale le permet, les démarches visant à rationaliser le périmètre des EPCI existants. Vous recourrez, si besoin est, aux articles L.5215-40-1 et L.5216-10 du code général des collectivités territoriales (CGCT). S’agissant des EPCI à fiscalité propre qui peuvent se constituer, vous veillerez de façon étroite à la pertinence de leur périmètre en vous référant aux critères dont une jurisprudence constante a reconnu le bien fondé. Vous motiverez votre position par rapport à vos éléments d’appréciation et en vous fondant au besoin sur l’analyse à laquelle vous aurez procédé dans les conditions évoquées ci-dessous et vous ne réserverez pas de suite aux demandes qui vous paraissent répondre à des logiques d’aubaine, étrangères à l’intérêt général. ».

17 Il convient en outre de noter que la règle du plus petit dénominateur commun peut, en matière d’aménagement du territoire, se décliner ainsi : plus le périmètre du projet est étendu plus les ambitions de celui-ci risquent d’en être affectés. L’extension du périmètre du projet s’accompagne souvent d’une dilution de son contenu …

18 Circulaire UHC/PS/18 n°2001-63 du 6 septembre 2001 relative au rôle de l’Etat dans la relance de la planification : « Vous disposez d’un pouvoir d’appréciation pour l’arrêté de délimitation du périmètre du schéma comme pour la création éventuel de l’établissement chargé d’élaborer et de suivre le schéma. Si, malgré les informations que vous avez fournies et les discussions préalables, certains périmètres proposés vous paraissent présenter une illégalité manifeste en méconnaissant les principes définis par la loi, vous devrez les rejeter en indiquant aux élus concernés les raisons de votre décision. (…) En vous appuyant sur les études et les données dont vous disposez, vous vérifierez que cette prise en compte est effective en n’acceptant pas les périmètres d’opportunité (…) qui ne comprennent pas les enjeux essentiels de l’aire urbaine en termes de développement économique, d’habitat social, etc … ».

19 Loi n°2003-590 du 2 juillet 2003, Urbanisme et Habitat.

20 Il convient de rappeler que dans de nombreux cas des communautés de communes se sont créées en périphérie d’intercommunalités urbaines dans une logique « défensive » clairement orientée contre l’agglomération. Ces communautés périphériques « sanctuarisent » parfois la réserve foncière du développement de l’agglomération et il est difficilement concevable que le périmètre du SCOT ne les comprenne pas. Dans ce contexte les oppositions parfois virulentes (avec quelques développements contentieux) lors de la détermination du périmètre des intercommunalités rejaillissent lorsqu’il s’agit de déterminer la représentation au sein du comité du syndicat …

21 Circulaire UHC/PS/18 n°2001-63 du 6 septembre 2001 relative au rôle de l’Etat dans la relance de la planification.

22 Article 27 de la loi n°82-1153 du 30 décembre 1982, loi d’orientation des transports intérieurs (LOTI).

23 Une dérogation est prévue en cas de transformation d’un district ou d’une communauté de villes en communauté d’agglomération ou en communauté urbaine : lorsque le district ou la communauté de villes était inclus dans un périmètre de transports urbains antérieur ce périmètre de transports urbains ne s’en trouve pas affecté. Par ailleurs la communauté peut, dans tous les cas, être incorporée dans un périmètre de transports urbains plus large lorsqu’elle décide de transférer sa compétence à un syndicat mixte (article 74 alinéa 2).

24 Dispositions figurant dans l’article 30-1 de la LOTI.

25 Si l’habitude a été prise de parler de la « loi Voynet », cette loi, n° 99-533 du 25 juin 1999, loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire et portant modification de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire, a, comme son nom l’indique, modifié la loi du 4 février 1995. Les dispositions relatives au projet et au contrat d’agglomération figurent ainsi à l’article 23 de la LOADDT.

26 Le périmètre du SCOT fait référence, s’agissant de la règle de la constructibilité limitée des 15 kilomètres (article L.122-2 du Code de l’urbanisme), à la notion d’« agglomération » de plus de 50.000 habitants au sens du recensement général de la population. Il semble que cette « agglomération » renvoie davantage à l’unité urbaine qu’à l’aire urbaine : la circulaire du 6 septembre 2001 (précitée) indique ainsi que « les 15 kilomètres sont mesurés à partir de la limite bâtie de l’agglomération ».

27 Circulaire interministérielle (Intérieur, Equipement, Aménagement du Territoire, Ville) du 6 juin 2001 relative à la mise en œuvre des projets d’agglomération.

28 Article 23 de la LOADDT : « Lorsqu’un pays comprend une agglomération éligible à un contrat particulier, la continuité et la complémentarité entre le contrat de pays et le contrat d’agglomération sont précisées par voie de convention entre les parties concernées ».

29 Article L.333-1 du Code de l’environnement.

30 Article L.333-1 du Code de l’environnement.


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