Note sous jugements ta clermont-Ferrand du 13 mai 2003





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L’inscription au répertoire des détenus particulièrement signalés : un acte illégal ?

Note sous jugements TA Clermont-Ferrand du 13 mai 2003

(n°1200991 et 1201928 M. M)

1. Alors que le système pénitentiaire essuyait des rapports critiques1, que les nouvelles règles pénitentiaires européennes étaient mises en place2, et que la Cour européenne des droits de l’Homme avait condamné la France à plusieurs reprises3, le législateur est intervenu dans ce pan du droit jusqu’alors délaissé et régi quasi-uniquement par des actes réglementaires.
2. Mais si la loi pénitentiaire de 20094 a permis un renouveau du droit pénitentiaire et l’affirmation des droits des détenus, elle n’a pas totalement remédié à la « faiblesse de ses sources »5 ; bien que parallèlement, un mouvement de lutte contre « le droit souterrain »6 était initié par le Gouvernement.
3. A cette fin, par décret du 8 décembre 2008 relatif aux conditions de publication des instructions et circulaires7, ont été modifiées les règles de publicité pour « les circulaires […]  adressées par les ministres aux services et établissements de l’Etat », les soumettant à une obligation de mise en ligne, sur un site dédié à cette fin8, sous peine d’abrogation implicite et donc d’inapplicabilité.
4. Cette volonté affichée « d’obliger les ministères à effectuer un tri parmi leurs productions administratives »9, trouve un écho particulier en droit pénitentiaire. Si la loi pénitentiaire a permis la disparition de plusieurs circulaires notamment dans des domaines touchant aux droits fondamentaux10, d’autres demeurent néanmoins soumis à des circulaires, comme celui de l’inscription au répertoire des détenus particulièrement signalés qui a fait l’objet de la circulaire du 18 décembre 2007. Toutefois, celle-ci n’a toujours pas été mise en ligne, rendant le droit en la matière inapplicable, comme le montre la décision rendue par le tribunal administratif de Clermont-Ferrand le 13 mai 2013.
5. En l’espèce, un détenu a fait l’objet, à deux reprises, d’une inscription au répertoire des détenus particulièrement signalés (DPS)11 par le Ministre de la Justice. Une première fois le 12 mai 2009, suivie d’une tentative de réinscription le 15 décembre 201012, et une seconde fois le 29 mai 2012. Estimant ne pas pouvoir être qualifié de DPS, et évoquant plusieurs griefs à l’encontre de ces deux décisions (incompétence du ministre de la justice, absence de base légale de ces décisions, absence de motivation des actes adoptés, faits inexacts…), il demande leur annulation par le juge administratif.

6. En refusant l’annulation de la première décision datant du 12 mai 2009 pour expiration du délai de recours contentieux13, le juge administratif ne nous éclaire que peu sur le régime de l’acte d’inscription au répertoire des détenus particulièrement signalés, alors même qu’il aurait pu prendre position sur la nécessaire motivation ou non de cet acte, point connaissant actuellement des divergences au sein de la jurisprudence administrative. En effet, si dans ses conclusions sur l’arrêt Kehli du 30 novembre 200914, le commissaire du gouvernement B. Bachini s’interrogeait déjà sur la qualification de l’inscription au répertoire des DPS et avait pris parti pour la qualifier de « décision individuelle défavorable au sens de l’article 1er de la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs », estimant que une telle mesure fait partie « des mesures de police, lesquelles sont soumises […] à l’obligation de motivation »15, cette question ne semble pas définitivement tranchée par la jurisprudence. Si récemment, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand16, la cour administrative d’appel de Lyon17 ou encore la cour administrative d’appel de Marseille18 ont rappelé l’obligation de motivation de cet acte, la cour administrative d’appel de Nancy a consacré une solution inédite en jugeant que « la décision par laquelle l’administration pénitentiaire inscrit un détenu sur le répertoire des détenus particulièrement signalés n’est pas soumise à l’obligation de motivation en application de la loi du 11 juillet 1979, en tant qu’elle ne constitue pas en elle-même une décision restreignant l’exercice des libertés publiques, constituant une mesure de police ou imposant des sujétions »19.
7. Cependant, bien que ne se prononçant pas sur ce point, le tribunal administratif, en acceptant d’examiner la légalité de l’inscription au répertoire des DPS, souligne déjà qu’il s’agit d’un acte faisant grief, ce qui n’a pas toujours été le cas (I). Par ailleurs, l’annulation de la seconde décision en date du 29 mai 2012 montre une prise de position de la part du juge clermontois, qui affirme l’illégalité des décisions d’inscription au répertoire des DPS postérieures au 1er mai 2009, et ce en application des nouvelles règles de publicité applicables aux circulaires. Il expose ce qui devrait être, selon lui, l’état du droit en la matière (II).


  1. L’inscription au répertoire des détenus particulièrement signalés, un acte administratif faisant grief


8. Le service public pénitentiaire, en tant qu’instrument de coercition destiné à écarter de la société des individus jugés dangereux, est l’un des services publics les plus marqués par le besoin de discipline. L’existence de nombreuses mesures d’ordre intérieur en témoigne. Ces mesures sont qualifiées de mesures non susceptibles de recours par le juge administratif, du fait qu’elles ne concernent que l’ordre interne du service public et en raison de leur portée limitée. Faisant une application extensive de l’adage « de minimis non curat praetor », le juge a qualifié de nombreuses mesures pénitentiaires de mesures d’ordre intérieur. C’est ainsi que le Conseil d’Etat, dans son arrêt Winterstein de 1986 a jugé que l’inscription au répertoire des détenus particulièrement signalés est une mesure d’ordre intérieur20.
9. Pourtant selon la circulaire du 18 décembre 2007, « l’inscription au répertoire des DPS permet d’appeler l’attention des autorités afin d’assurer une vigilance accrue quant à la surveillance de ces détenus ». Une telle mesure ne semble donc pas anodine. Mais, si une telle inscription est souvent le prélude à l’aggravation significative des conditions de détention - entraînant une surveillance renforcée voire la mise à l’isolement21, des fouilles intégrales, des mesures de contrainte en cas de sortie de l’établissement y compris pour raison médicale, des transferts répétés d’établissement pénitentiaire en établissement pénitentiaire dits « rotations de sécurité » rendant difficile la mise en place d’activités préparant la réinsertion - , le juge considèrera pendant longtemps qu’elle n’entraîne pas en elle-même de tels effets et ne fait donc pas grief22.
10. Il faudra attendre la réduction de champ des mesures d’ordre intérieur initiée en 1995 par l’arrêt Marie23 et complétée en 2007 par les arrêts Boussouar, Planchenault et Payet24, ainsi qu’un arrêt de condamnation de la Cour européenne des droits de l’homme en 2009 jugeant que le régime carcéral des DPS est contraire à l’article 3 de la convention25 pour que le Conseil d’Etat revienne sur sa jurisprudence en matière d’inscription au répertoire des DPS.
11. En 2009, avec un arrêt Kehli, reprenant les recommandations de son commissaire du gouvernement Bruno Bachini26 et une jurisprudence initiée par les juges du fond27, il va juger que « la décision d'inscrire un détenu sur le répertoire des détenus particulièrement signalés en vue de la mise en oeuvre des mesures de sécurité adaptées a pour effet d'intensifier de la part des personnels pénitentiaires et des autorités amenées à le prendre en charge les mesures particulières de surveillance, de précaution et de contrôle à son égard ; que ce dispositif est de nature à affecter tant sa vie quotidienne par les fouilles, vérifications des correspondances ou inspections fréquentes dont il fait l'objet, que les conditions de sa détention en orientant notamment les choix du lieu de détention, l'accès aux différentes activités, les modalités d'escorte en cas de sortie de l'établissement ; que dès lors une décision d'inscription sur le répertoire des détenus particulièrement signalés doit être regardée, par ses effets concrets, comme faisant grief et comme telle susceptible de recours pour excès de pouvoir »28.
12. En acceptant de contrôler la légalité des mesures d’inscription au registre des DPS, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand fait donc une stricte application de cette jurisprudence. Toutefois, il ne s’arrête pas là puisqu’il confronte les mesures adoptées par le ministre de la justice aux nouvelles exigences de publicité applicables aux circulaires.



  1. L’inscription au répertoire des détenus particulièrement signalés, une mesure dénuée de base légale en l’état actuel du droit


13. L’article D. 276-1 du Code de procédure pénale dispose qu’ « en vue de la mise en œuvre des mesures de sécurité adaptées, le ministre de la justice décide de l’inscription et la radiation des détenus au répertoire des détenus particulièrement signalés dans des conditions déterminées par instruction ministérielle ». A la lecture de cet article, il apparaît clairement qu’une circulaire est nécessaire à sa mise en œuvre.
14. Cette circulaire a été adoptée le 18 décembre 2007, et a donc fait l’objet des règles de publicité applicables à la date de son adoption. Mais, comme évoquée ci-dessus, pour permettre une meilleure lisibilité du droit applicable, le Gouvernement a, par décret du 8 décembre 2008, modifié ces règles de publicité, obligeant à la mise en ligne des circulaires adoptées dès le 1er mai 2009 sur un site prévu à cet effet, sous peine d’abrogation. Ce décret prévoit ainsi que « une circulaire […] qui ne figure pas sur [ledit site] n’est pas applicable. Les services ne peuvent en aucun cas s’en prévaloir à l’égard des administrés ».
15. Appliquant ce décret de manière rigoureuse, le Conseil d’Etat a, dans un arrêt du 23 février 2011, non seulement jugé qu’une circulaire qui n’avait pas été mise en ligne sur le site au 1er mai 2009 était réputée abrogée, mais a également précisé que sa mise en ligne à une date postérieure n’avait pas pour effet de la remettre en vigueur29.
16. La circulaire du 18 décembre 2007 relative à l’inscription au répertoire des DPS n’ayant pas été reprise sur le site du Premier Ministre, le tribunal administratif a appliqué la jurisprudence initiée par le Conseil d’Etat, et jugé que ladite circulaire droit « être regardée comme abrogée à compter du 1er mai 2009 » et qu’ « à défaut de toute précision concernant les conditions auxquelles est subordonnée l’inscription sur le répertoire des détenus particulièrement signalés, les dispositions de l’article D. 276-1 du code de procédure pénale ne peuvent recevoir application, en l’absence de définition de leurs modalités de mise en œuvre par l’instruction ministérielle qu’elles prévoient ». Il a ainsi annulé l’inscription comme privée de base légale et donc entachée d’erreur de droit.
17. Cet arrêt, analysé à l’aune de la jurisprudence du Conseil d’Etat, laisse donc supposer qu’en l’état du droit, et en l’absence d’une nouvelle circulaire précisant les conditions d’inscription au répertoire des DPS, toute inscription au répertoire des DPS intervenue depuis le 1er mai 2009 est illégale et peut être annulée.
18. Une telle lecture, bien que juridiquement justifiée, semble audacieuse puisqu’elle pourrait conduire à contentieux important devant le juge administratif et à des difficultés pratiques de gestion des établissements pénitentiaires. Cette solution n’a d’ailleurs pas été reprise par d’autres juridictions du fond comme le montre un arrêt de la cour administrative d’appel de Marseille30. Un flou va donc s’installer quant à la possibilité pour le ministre de la justice d’inscrire des détenus au répertoire des DPS, tant que les juges du Palais royal ne se seront pas prononcés sur ce point ou qu’une nouvelle circulaire n’aura pas été adoptée.

1 Sénat, Rapport sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires en France, Paris, 2000, 551 p. ; G. Canivet, Amélioration du contrôle extérieur des établissements pénitentiaires, La Documentation française, Paris, 2000, 263 p.

2 Ces règles adoptées en 1973 et révisées en 1987 puis en 2006, ont pour objectif d’harmoniser les politiques pénitentiaires des Etats membres du Conseil de l’Europe dans le sens d’une protection toujours plus accrue des droits des prisonniers. V. Recommandation du Comité des Ministres aux Etats membres sur les Règles pénitentiaires européennes, 11 janvier 2006.

3 Sur les fouilles corporelles : CEDH, 12 juin 2007, Frérot c/ France, req. n°70204/01, JCP Adm. 2008, Europe, décisions de mai à juin 2007, chron. O. Dubos, 2025, obs. S. Platon ; AJ Pénal 2007, p. 337, obs. M. Herzog-Evans.

Sur le suicide d’un détenu atteint de troubles psychotiques placé en quartier disciplinaire: CEDH, 16 octobre 2008, Renolde c/ France, req. n°5608/05 ; Suicide de détenu : la France condamnée pour peine inhumaine et dégradante, D. 2008, p. 2723, obs. M. Lena ; Suicide d’un détenu : l’Etat français est responsable, AJ Pénal 2009, p. 41, obs. J.-P. Céré.

Sur le régime pénitentiaire des détenus particulièrement signalés: CEDH, 9 juillet 2009, Khider c/ France, req. n°3936405 ; M. Herzog-Evans, Prison : encore une condamnation de la France par la CEDH, D. 2009, p. 2462 ; Transfèrements, isolement et fouilles corporelles des détenus : la France triplement condamnée, AJ Pénal 2009, p. 372.

4 Loi n°2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire, JORF n°0273, 25 novembre 2009, p. 20, NOR : JUSX0814219L 

V. notamment : J.-P. Céré, « Virage ou mirage pénitentiaire ? A propos de la loi du 24 novembre 2009 », JCP G 2009, 552, p. 50 ; M. Giacoplli, « La loi pénitentiaire : la grande désillusion.. », R.P.D.P. 2009, p. 769 ; « Le contenu de la loi pénitentiaire, des avancées encore insuffisantes », R.F.D.A. 2010, p. 25 ; D. Turpin, « La loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 », J.C.P. A. 2010, p. 2011 ; M. Herzog-Evans, « Loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 : Changement de paradigme pénologique et toute puissance administrative », D. 2010, p. 36; C. M. Simoni, « La loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 : vers de nouveaux droits pour les détenus », A.J.D.A. 2010, p. 494 ; P. Poncela, « La loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 », R.S.C. 2010, p. 190.

5 M. Herzog-Evans, La gestion du comportement du détenu. Essai de droit pénitentiaire, Coll. Logiques juridiques, L’Harmattan, 1998, p. 29.

6 Citer Pascal COMBEAU

7 Décret n°2008-1281 du 8 décembre 2008 relatif aux conditions de publication des instructions et circulaires, JORF n°0287 du 10 décembre 2008, NOR : PRMX0829186D, complété par Décret n°2009-471 du 28 avril 2009 relatif aux conditions de publication des instructions et circulaires, JORF n°0100 du 29 avril 2009, NOR : PRMX0909196D : Ce décret impose la mise en ligne au 1er mai 2009 de toutes les circulaires adoptées antérieurement à cette date, et la mise en ligne des « nouvelles » circulaires dès leur entrée en application.

9 G. Koubi, « De la validité des circulaires administratives antérieures au 1er mai 2009 », R.D.S.S., 2011, p. 514.

10 Jusqu’à la loi pénitentiaire de 2009, c’est une circulaire qui réglementait le recours aux fouilles corporelles, comprenant les fouilles intégrales. V. Circ. AP, n° 86-12 G1 du 14 mars 1986 relative à la fouille des détenus lors des mouvements à l'intérieur de la détention, BOMJ, p. 230.

11 Les détenus particulièrement signalés dits DPS sont des détenus qui, en raison de leur profil ou de leurs antécédents (appartenance à la criminalité organisée, tentatives d’évasion…), sont soumis à des mesures de surveillance accrues.

12 Selon la circulaire du 18 décembre 2007, l’inscription eu répertoire des DPS n’est jamais définitive et doit être réexaminée au moins une fois par an.

13 Le délai de recours contentieux à l’encontre d’un acte administratif est de 2 mois à compter de sa connaissance. Le requérant ayant obtenu un jugement du tribunal administratif de Marseille en date du 10 avril 2012 annulant la décision de réinscription au répertoire des DPS par le ministre de la justice, connaissait donc depuis cette date au moins la décision initiale d’inscription datée du 12 mai 2009.

14 CE, 30 novembre 2009, Kehli, req. n°318589.

15 B. Bachini, « Recours pour excès de pouvoir possible à l’égard des inscriptions au répertoire des détenus particulièrement signalés », A.J.D.A., 2008, p. 1483.

16 TA Clermont-Ferrand, 24 novembre 2011, req n°1001999.

17 CAA Lyon, 13 décembre 2012, req. n°12LY00254.

18 CAA Marseille, 20 septembre 2013, req. n°11MA04735.

19 CAA Nancy, 27 juin 2013, req. n°12NC°1652 et 12BC01609.

20 CE, 12 novembre 1986, Winterstein, req. n°62622, 62623, 62624, Lebon T. 602.

21 Ainsi, le juge administratif a pu rappeler à plusieurs reprises que l’inscription au répertoire des DPS pouvait être utilisée pour motiver une mise à l’isolement. V. par ex : CAA Marseille, 17 juin 2012, req. n°08MA04161 ; CE, 26 juillet 2011, Amrani, req. n°328535.

22 TA, Dijon, 9 mai 2006, Amrani : une telle mesure « n’est pas susceptible d’exercer en elle-même une influence sur les conditions de détention ».

23 CE Ass., 17 février 1995, Marie, Rec. p. 84 ; concl. P . Frydman, R.F.D.A. 1995, p. 353 : v. notamment, A propos du contrôle des punitions en matière carcéral. Le point de vue du publiciste, R.F.D.A. 1995, p. 822, note F. Moderne ; A propos du contrôle des punitions en milieu carcéral. Le point de vue du pénaliste, R.F.D.A. 1995, p. 826, note J.-P. Céré ; P. Couvrat, Le contrôle du juge sur les sanctions du milieu pénitentiaire, RS.C. 1995, p. 381 ; Rétrécissement de la notion de mesure d’ordre intérieur, A.J.D.A. 1995, chron. L. Touvet et J.-H. Stahl, p. 379.

24 CE Ass., 14 décembre 2007, Boussouar, req. n°290730, Planchenault, req. n°290420, concl. M. Guyomar, R.F.D.A. 2008, p. 87 ; CE Ass. 14 décembre 2007, Payet, req. n°306432, concl. C. Landais, R.F.D.A. 2008, p. 104 ; V. notamment : Le juge administratif et le détenu, A.J.D.A. 2008, p. 128, chron. J. Boucher, B. Bourgeois-Machureau ; Reconnaissance et limites des recours des détenus, D. 2008, p. 820, note M. Herzog-Evans ; L’activité des établissements pénitentiaires soumise à un examen plus rigoureux du juge administratif, A.J. Pénal 2008, p. 101, obs. E. Péchillon ; Une nouvelle réduction du champ des mesures d’ordre intérieur en milieu carcéral, Droit adm. 2008, comm. 24, F. Melleray.

25 CEDH, 9 juillet 2009, Khider c/ France, req. n°3936405 ; V. notamment : M. Herzog-Evans, Prison : encore une condamnation de la France par la CEDH, D. 2009, p. 2462 ; Transfèrements, isolement et fouilles corporelles des détenus : la France triplement condamnée, A.J. Pénal 2009, p. 372, obs. M. Herzog-Evans.

26 B. Bachini, « Recours pour excès de pouvoir possible à l’égard des inscriptions au répertoire des détenus particulièrement signalés », A.J.D.A., 2008, p. 1483.

27 CAA Paris, 22 mai 2008, req. n°05PA00853.

28 CE, 30 novembre 2009, Kehli, req. n°318589.

29 CE, 23 février 2011, req. n°334022.

30 CAA Marseille, 20 septembre 2013, req. n°11MA04735.


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