Rapport de l’Observatoire national de l’action sociale décentralisée l’avenir de la décentralisation





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Rapport de l’Observatoire national de l’action sociale décentralisée l’avenir de la décentralisation

Projet de texte

en vue de la réunion
de la commission décentralisation

organisée en partenariat avec le CNFPT

Version du 11 octobre 2012

La décentralisation de l’action sociale : un enjeu de cohésion sociale ?
Il y a trente ans, s’engageait avec la décentralisation de l’action sociale l’une des démarches de restructuration institutionnelle les plus importantes de ces cinquante dernières années.
Le choix du législateur était à l’époque audacieux. Face à une société de plus en plus complexe, on faisait tout à la fois le pari de la cohérence et de la diversification. Tout en conservant les grands principes de la solidarité nationale, on espérait obtenir une meilleure adaptation des réponses aux besoins, en fonction des territoires.
Un mouvement qui s’est poursuivi tout particulièrement en ce qui concerne les politiques sociales, avec la révision constitutionnelle du 28 mars 2003. A la faveur de ces diverses évolutions, le paysage de la solidarité s’est considérablement modifié mais sans être pour autant simplifié, avec des superpositions de responsabilités entre différentes collectivités qui nuisent à l’efficience de l’action conduite et à sa lisibilité pour les citoyens.
C’est pourquoi le Sénat, avec les « états généraux de la démocratie locale » a engagé depuis près d’un an une démarche participative pour définir ce que pourrait être une nouvelle décentralisation. Et le gouvernement, issu des dernières élections nationales, prépare un nouvel acte de décentralisation.
Dans cette perspective, il est essentiel de rechercher si les Départements ont su relever le défi de la lutte contre l’exclusion dans ses formes nouvelles résultant de la précarisation de l’emploi et du lien social.
C’est pourquoi l’une des priorités de l’Observatoire national de l’action sociale décentralisée (Odas) a été de se servir de son positionnement original, à égale distance des différents courants institutionnels, pour analyser les atouts et les faiblesses de la décentralisation de l’action sociale.
Ce bilan doit être maintenant mieux connu pour que la nouvelle étape qui se prépare puisse s’en inspirer (1ère partie) afin d’adapter l’organisation des pouvoirs publics en matière de solidarité aux enjeux nouveaux de la cohésion sociale et du vivre ensemble (2éme partie).

Première partie : QUEL BILAN?

La décentralisation longtemps considérée comme un moyen privilégié pour réformer l’Etat est aujourd’hui plus discutée que jamais. On lui reproche sa complexité mais aussi le risque qu’elle fait peser sur la préservation de la cohésion sociale. En effet, les deux dynamiques peuvent être perçues comme inconciliables, en raison du lien traditionnel entre cohésion sociale et l’unité nationale d’une part, entre décentralisation et diversité d’autre part.
C’est pourquoi l’élaboration des nouvelles règles en matière de décentralisation doit être précédée d’un débat sur son bilan pour permettre à nos concitoyens de trouver les principaux éléments d’information susceptibles d’éclairer leurs choix, et tout particulièrement ceux ayant trait aux objectifs poursuivis.
Car, on attendait de la décentralisation une optimisation de la gestion des compétences légales transférées aux Départements grâce au rapprochement entre décideurs et usagers qui devait permettre une meilleure adéquation des réponses aux besoins locaux. Mais on attendait aussi que la décentralisation favorise le passage d’une action sociale réparatrice à une action sociale de prévention.
L’observation des organisations, des activités et des dépenses des départements montre que si le premier objectif a été atteint, la mise en œuvre de politiques territorialisées visant à prévenir l’exclusion (pauvreté, âge, handicap) reste très inégale.

I - Sur la gestion des compétences légales décentralisées
Certains craignaient de la départementalisation trois dérives : un faible investissement des responsables politique, une influence plus affirmée des postures électoralistes, le développement des inégalités. Or l’analyse de 30 ans de décentralisation montre qu’au niveau « macro » ces risques ne se sont pas concrétisés.
Des budgets départementaux façonnés par la prégnance de l’action sociale

En effet, on constate que les départements ont su suivre la progression des nouveaux besoins sociaux engendrés par la précarisation de l’emploi et du lien social. Leur dépense nette1 d’action sociale a progressé de 471% entre 1984 et 2011, alors que durant cette même période l’indice des prix à la consommation n’a progressé que de 90 % environ.
La charge nette2 a pratiquement doublé en 17 ans, entre 1984 et 2001, augmentant en moyenne de 0,4 millions d’euros par an. Et entre 2001 et 2011, elle a à nouveau doublé, augmentant alors en 10 ans de 1,2 milliard d’euros par an en moyenne.
On peut donc dire que les budgets départementaux sont façonnés par la prégnance de l’action sociale. L’action sociale représentait en 2010, 64% (contre 48 % en 1984) des dépenses brutes de fonctionnement représentant elles-mêmes 77% du budget total des départements.
Des priorités d’intervention déterminées par l’évolution des besoins sociaux

Concernant le risque de dérive électoraliste, il faut relever que la charge nette a surtout progressé dans deux domaines peu sensibles aux pressions électorales: le soutien aux personnes précarisées et le soutien aux personnes handicapées.
La part de l’insertion et de l’accompagnement social dans la charge nette d’action sociale (hors aide médicale) est passée, entre 1984 et 2011, de 18 à 23%. Celle du soutien aux personnes handicapées est passée, durant la même période, de 16 à 23%.
En revanche, toujours entre 1984 et 2011, la charge nette concernant les personnes âgées (électeurs très disponibles) est passée de 24 à 21%3.

Des budgets d’action sociale en convergence

Parmi les préoccupations exprimées par de nombreux commentateurs concernant le processus de décentralisation, celle de l’accroissement des inégalités dans l’offre de service a toujours été très relevée. Or il faut constater, avec l’Odas mais aussi la DREES, que les budgets d’action sociale des Départements sont de moins en moins divergents. Cela traduit une réduction des inégalités inter-départementales, visible notamment dans le secteur du soutien aux personnes handicapées.
Dans ce secteur en effet, la dispersion a régressé d’au moins 25 % depuis la décentralisation4. Les départements qui connaissaient un déficit d’équipement pour la prise en charge des personnes handicapées ont en effet investi plus que les autres et ont comblé en partie leur retard. Mais cela peut se vérifier dans tous les domaines5. En d’autres termes, contrairement aux préjugés sur la décentralisation, celle-ci n’est pas source d’inégalité car la pression des besoins tend à provoquer progressivement une harmonisation des réponses.

II - Sur le développement des démarches de prévention
La lecture des schémas d’action sociale permet de le vérifier. Les Départements mettent de plus en plus souvent l’accent sur les actions de prévention. Mais cette volonté affichée de réorienter leurs priorités s’avère encore perfectible, dans les deux axes structurants d’une démarche de prévention des risques sociaux que sont la transversalité des politiques et leur territorialisation.
Le maintien d’une logique de gestion de dispositifs au détriment d’une logique globale de prévention

De nombreux Départements s’engagent dans une démarche de réorganisation inspirée d’un souci de transversalité. En 2009, près de sept Départements sur dix ont regroupé la protection maternelle et infantile (PMI) et l’aide sociale à l’enfance (ASE) sous une direction unique (« enfance famille »); en 2010, neuf Départements sur dix ont regroupé le soutien aux personnes âgées dépendants et le soutien aux personnes handicapées sous une direction unique (« autonomie »).
Mais peu ont fixé des objectifs de prévention communs à ces services avec l’implication de tous les moyens disponibles (équipements et services) sur un territoire. De même que si les schémas d’action et d’intervention sociale s’inspirent d’une dimension plus transversale, ils restent encore majoritairement marqués par une approche assistantielle et sectorisée.
C’est aussi le cas de l’organisation du travail social. L’Odas a ainsi pu constater en 2009 que l’analyse de l’évolution des divers services d’action sociale du Département montre une recherche d’harmonisation locale toujours plus poussée entre le service social, systématiquement présent au sein des Unités Territoriales d’Action Sociale (UTAS) et les autres services d’action sociale, pour réorienter le travail social vers des actions de développement social6. Par ailleurs, de plus en plus de Départements procèdent à une désectorisation du travail social au profit de la création d’équipes pluridisciplinaires sur des territoires de 15 à 20 000 habitants. Mais le repositionnement du travail social sur le développement social et la recherche de décloisonnement continue de se heurter à la prégnance des dispositifs.
La difficile adaptation des réponses aux spécificités des territoires infra-départementaux
En ce qui concerne l’approche territorialisée de la réponse sociale, on note que les Départements s’efforcent de réorganiser leurs services en créant de nouveaux bassins d’intervention du travail social et en déconcentrant les responsabilités des services centraux vers ces nouveaux territoires.
Toutefois, cette territorialisation n’a pu aboutir jusqu’à présent qu’à une meilleure répartition des moyens d’intervention. Elle n’a que très exceptionnellement abouti à la mise en œuvre de politiques de prévention spécifiques, en raison notamment de la faible implication des Départements dans l’établissement de diagnostics sociaux territorialisés (approche qualitative et prospective), centrés non seulement sur la précarité économique, mas aussi sur la précarité relationnelle et identitaire. Or l’élaboration de ces diagnostics sociaux apparaît comme une condition nécessaire si l’on veut mettre en œuvre une logique ascendante dans l’élaboration des réponses, si l’on veut placer les usagers, et plus largement les habitants, au cœur des politiques locales.
Il est donc urgent de s’interroger sur les conditions qui faciliteraient une implication plus ambitieuse dans les démarches de prévention et de développement social, sachant que parmi les obstacles repérés se trouve notamment la complexité du paysage institutionnel.
De ce point de vue, l’engagement de certains Départements sur un regard sur une recherche-action en vue de parvenir à l’amélioration de leurs politiques de prévention est prometteur.

Deuxième partie : QUELLES PERSPECTIVES ?
Si depuis les année 1980, les Départements sont confrontés au flux croissant de la marginalité sociale non seulement dans ses expressions les plus perceptibles - la pauvreté et la précarité - mais aussi dans ses formes moins médiatisées : l’isolement et le mal de vivre, ils vont dorénavant avoir à affronter des défis autrement plus redoutables avec la crise économique.
L’actualité et l’urgence d’une nouvelle réponse sociale se précise donc avec la nécessité de déplacer le centre de gravité de la réponse sociale vers le développement social. Une ambition clairement affichée dorénavant par une capacité des Départements.
Mais si le concept est connu, tout particulièrement à propos de la politique de la ville, sa mise en œuvre nécessite de bien en apprécier toutes les opportunités qu’il offre mais aussi les difficultés qu’il suscite. Ainsi, alors que le développement des territoires en difficulté appelle un mouvement ascendant, partant de la mobilisation des habitants et forces vives d’un territoire (élus, professionnels, institutions, entreprises…), c’est souvent l’inverse qui s’est produit. On a instrumentalisé le développement social (DSQ, DSU ou contrats de ville) en faisant transiter les soutiens financiers de l’Etat aux initiatives locales par le biais de dispositifs normatifs et stigmatisants, qu’ils soient propres à la politique de la ville ou au secteur social. Ce faisant, le développement social appliqué dans les quartiers en déliquescence a été privé de ses principaux atouts: le global et le local.
C’est pourquoi le développement social doit maintenant s’affirmer non pas comme un mode de traitement spécialisé, mais comme un mode de traitement global visant au maintien actif dans notre société des populations fragilisées non seulement par la précarité matérielle ou la différence culturelle, mais aussi par l’âge, le handicap, l’isolement, etc. C’est à ce prix qu’on pourra s’éloigner d’une logique de dispositifs au profit d’une logique de développement, s’analysant avant tout comme un processus de mobilisation des potentialités locales.
Des enjeux qui ne peuvent qu’influencer la question de l’avenir de la décentralisation, tant en ce qui concerne les grands principes que les nouvelles clauses de répartition des responsabilités.

I – De quels principes s’inspirer ?
Si la réflexion parvient à se déplacer de préoccupations principalement gestionnaires vers la question de la finalité de l’action publique, l’ouverture sur le développement social pourrait alors conduire à se détourner d’une logique de blocs de compétences par publics au profit d’une logique de complémentarité des responsabilités.
C’était d’ailleurs déjà en 2000, l’axe principal de la réflexion menée par le groupe de travail présidé par Jean-Paul Delevoye sur le thème “ Cohésion sociale et territoires ”. Un consensus s’était opéré autour du principe de “ subsidiarité active ” donnant toute sa place au local dans “ l’élaboration des stratégies et dans l’énoncé des finalités de l’action ”. Et on recommandait pour y parvenir de veiller à ce que les démarches engagées autour de la décentralisation se placent moins dans une logique d’éclatement des compétences que dans la recherche d’une articulation plus étroite des responsabilités7.
Les propositions qui suivent s’inspirent de ces principes confortés par les enseignements de plus de vingt-deux années d’expertise de l’Odas en matière de décentralisation de l’action sociale.
I/1 - Reconnaître les atouts du système actuel pour éviter une déstabilisation institutionnelle en période de crise.

Tout en permettant une réflexion collective indispensable à l’avenir de nos institutions et en opérant les ajustements nécessaires, la réforme à venir devra nécessairement s’appuyer sur les nombreux acquis de la décentralisation.
Il serait notamment préjudiciable de ne pas tenir compte des efforts importants d’organisation et de renforcement des compétences de l’administration départementale. L’expertise développée dans le champ de l’action sociale représente une valeur qu’il serait judicieux de préserver, afin d’éviter des efforts et des coûts supplémentaires alors même que les dépenses incompressibles ont déjà atteint un niveau élevé.
De plus, envisager dans une période de crise de nouveaux bouleversements conduirait à détourner toutes les énergies vers des questions d’organisation, au détriment de la qualité des réponses et des pratiques professionnelles.
Avec le même souci d’efficacité, il serait utile de laisser davantage d’autonomie aux territoires dans la définition de leurs coopérations, comme le prévoit la loi du 16 décembre 2010.
Et surtout il serait nécessaire d’ouvrir sur cette question uin débat d’envergure national pour traiter notamment de la pertinence des « blocs » de collectivités telles que dessinés par la réforme actuelle.
Est-il cohérent que le Département, actuellement échelon de la proximité et de la solidarité, se rapproche de la Région, principalement positionnée aujourd’hui sur la prospective stratégique et les investissements territoriaux ? N’y aurait-il pas à gagner en performance et en lisibilité à rapprocher le Département du bloc communal, afin de permettre au principe de subsidiarité de fonctionner pleinement8 ?
I/2 – Réexaminer les règles de répartition des compétences entre l’Etat et les Départements

Dans ce scénario, l’Etat doit pouvoir garantir un minimum de droits communs à tous les citoyens, tout particulièrement en ce qui concerne les minima sociaux, afin de respecter trois principes : l’égalité des droits, le financement de l’allocation quelles que soient les inégalités de situation des territoires, et l’autonomie financière des collectivités locales (le principe “qui décide paie” est respecté). Les Départements quant à eux s’orientent principalement sur la construction d’une offre de service adaptée aux spécificités locales et la dynamisation du tissu social.
S’il apparaît pertinent de continuer de retenir le principe de proximité pour la gestion des allocations, leur financement doit être assuré par l’Etat lorsque les critères d’attribution sont fixés au niveau national, afin de garantir l’égalité de traitement sur l’ensemble du territoire. En outre, des synergies peuvent être davantage mises en œuvre, notamment avec les organismes d’allocations familiales, pour trouver des économies d’échelle et homogénéiser les systèmes d’information.
En outre, quels que soient les choix concernant le niveau de financement de l’Etat, la question se pose de sa répartition plus équitable sur le territoire national. L’effort réalisé en matière de péréquation verticale et horizontale doit désormais s’intensifier, tout en améliorant la pertinence et la lisibilité de critères prenant davantage en compte la diversité des contextes socioéconomiques et historiques.
Ces questions sont centrales, d’une part pour rétablir une lisibilité de l’action publique, et d’autre part pour retisser des liens de confiance entre l’Etat et les collectivités locales. Les enjeux actuels sont trop cruciaux pour l’avenir de notre pays, pour ne pas compliquer le contexte avec des conflits entre l’Etat et les collectivités locales. C’est le scénario le plus proche d’une conception dynamique de la lutte contre l’exclusion sociale, qui fait le pari du travail collectif, partenarial, mais en définissant clairement pour chaque type de responsabilité un “chef de file”. La voie de l’expérimentation, voire du « prototypage » doit être encouragée pour permettre de s’y engager sans provoquer trop de turbulences9.

I/3 - Repenser la répartition des compétences entre les collectivités locales

On l’a vu, les départements ont bien réussi la mise en œuvre de leurs compétences légales mais n’ont pas encore pas su sortir d’une logique de gestion des dispositifs au profit d’une logique globale de prévention. Inversement les villes, qui disposent des leviers de la prévention primaire – ou prévenance - (culture, sport, habitat, transport,… etc), s’appliquent à concrétiser une vision transversale de leur rôle, mais tous les observateurs s’accordent pour y reconnaître souvent un déficit d’ingénierie sociale10. Il est vrai que la définition et la mise en œuvre d’un projet social nécessitent l’implication de tous les acteurs de terrain, et tout particulièrement des professionnels du social, qui relèvent de la responsabilité départementale.
Il apparaît donc clairement qu’une collaboration plus étroite entre les Départements et les Villes est indispensable pour le développement de la prévention et notamment de la prévention primaire/prévenance. Elle passe par une mise en œuvre pragmatique du principe de subsidiarité, tenant compte des réalités actuelles.
La dispersion entre 35 000 lieux de décision (à défaut d’intercommunalité), avec de toutes petites communes, justifie qu’un rôle prépondérant soit donné aux Départements en zone rurale. En zone urbaine, le scénario anglo-saxon dans lequel les communes urbaines ont toutes les compétences sociales, malgré l’existence des comtés, est-il une piste crédible ? La plupart des communes, même les plus grandes, n’y sont pas prêtes. Force est de constater que pour l’instant, les intercommunalités ne se précipitent pas sur les compétences sociales, même à Strasbourg où la ville a une longue expérience de la délégation en matière sociale. Et la création de la Métropole et du Pôle Métropolitain n’a pas changé la donne dans les agglomérations les plus grosses, pour l’instant. C’est pourquoi il est préférable d’envisager une démarche dans laquelle le Département, “ chef de file de l’action sociale ” exerce ses compétences avec un souci de coopération forte avec les villes et les agglomérations, le cas échéant. Mais on a pu constater que cette coopération n’est pas aussi développée qu’elle le devrait. Aussi, il faut imaginer un système qui impose à ces collectivités de conclure des conventions de coopération. Cette approche devrait impérativement reposer sur un diagnostic partagé et délibéré par les assemblées des collectivités concernées. Ces conventions, dont le contenu serait laissé à l’initiative des collectivités signataires, devraient ainsi clarifier la place de chacune d’elles, et mettre en œuvre les formules adaptées allant jusqu’à la délégation par le Département de certaines compétences.
Cette coopération est aujourd’hui à la fois indispensable et possible car chacun reconnaît enfin que les communes détiennent les principaux leviers susceptibles de concourir au rétablissement du lien social. Il reste à se donner les moyens d’une analyse partagée des besoins sociaux, car partout où se sont engagés des partenariats d’observation, on a pu constater l’émergence de partenariats de conviction.

I/4 - Donner du sens aux idées de République décentralisée et de démocratie participative en se fondant sur l’évaluation conjointe

La diffusion d’une culture de la décentralisation paraît indissociablement liée au renforcement des dynamiques participatives. Il est urgent de donner une impulsion forte à une logique « ascendante » qui valoriserait les savoirs issus des territoires (élus locaux, professionnels, habitants en tant qu’usagers et citoyens…) afin que les notions de décentralisation et de démocratie participative prennent réellement sens.
Notre République a hérité d’un rapport particulier entre le « centre » et les « périphéries » empreint d’une certaine défiance mutuelle. Il est temps de rénover en profondeur nos modes de gouvernance, en promouvant notamment l’évaluation conjointe de l’action publique. Cette dernière s’appuierait sur les exécutifs nationaux et locaux, mais aussi sur les réseaux d’observation existants. Tout en permettant de rétablir un certain équilibre entre le local et le national dans la construction des orientations stratégiques, la diffusion d’une méthode d’évaluation rigoureuse et transparente contribuerait en même temps à renouveler la confiance et l’intérêt des citoyens pour l’action publique.
Il est grand temps d’admettre que pour construire sur chaque territoire un partenariat favorisant une articulation fine des missions, des logiques de complémentarité et de co-responsabilité, une mutualisation des moyens le cas échéant, la démarche de l’observation partagée est la mieux à même de créer les conditions de l’harmonisation et de la performance des politiques.
Les observatoires et diagnostics de territoire se sont multipliés ces dernières années, avec des objets et des méthodes variés. Cependant, pour être utile, le partenariat d’observation doit respecter certains principes : s’appuyer sur une vision large de la question sociale et sociétale (notamment les différentes dimensions de la précarité : économique, relationnelle et identitaire) et une approche transversale de la réponse, adosser une méthodologie rigoureuse à des principes déontologiques et des valeurs partagées, associer les professionnels dans leur capacité d’expertise tout en renforçant le portage politique de la démarche.
En s’appuyant sur l’observation partagée des territoires, les principaux acteurs de l’action sociale et sociétale, et en premier lieu le socle communal et départemental, seront mieux à même de bâtir un partenariat d’action solide. Ce dernier peut revêtir différentes formes (contractualisation, convention…), pour autant que cette formalisation ne vienne qu’officialiser et rendre lisible auprès des habitants un processus de concertation continu et impliquant différents niveaux d’acteurs (comprenant à minima les dirigeants politiques et administratifs et les équipes de terrain).
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