La nouvelle science politique américaine : la théorie politique des federalist Papers





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I - La nouvelle forme de gouvernement républicain



Publius défend la forme républicaine du régime qu’institue la constitution proposée à la ratification. Sa démonstration se construit comme la réfutation d’un jugement de Montesquieu, repris par les opposants à la constitution, sur la nature de la République. Montesquieu fournit en filigrane l’essentiel des représentations communes aux fédéralistes et aux antifédéralistes, avec toutes les imperfections et arrangements que cela implique, du républicanisme classique et moderne. Selon les partisans de la confédération, le gouvernement républicain ne peut s’établir que sur de petites étendues7, sans quoi, son principe s’efface soit devant la monarchie, soit devant la tyrannie.

Dans l’Esprit des Lois, Montesquieu définit la nature du gouvernement républicain comme celui où le « peuple en corps, ou (…) certaines familles, y aient la souveraine puissance » et dont le principe est la vertu, nécessaire au maintien, au respect et à l’exécution des lois8. Il explique à plusieurs reprises la fragilité de ce modèle, qui comme les démocraties et les aristocraties, porte en lui les germes de son déclin : « Si une république est petite, elle est détruite par une force étrangère ; si elle est grande, elle se détruit par un vice intérieur. » Parlant plus précisément de la république fédérative définie comme « une convention par laquelle plusieurs corps politiques consentent à devenir citoyens d’un Etat plus grand qu’il veulent former », Montesquieu écrit que cette forme d’alliance entre Etats souverains, rendue nécessaire pour faire face aux agressions extérieures, suffisaient à la défense de l’intérêt de tous9.

La réponse de Publius, qui cherche à contrer dans les esprits l’association faite par ses adversaires entre petite république, vertu et confédération, se fera en trois temps. Il montre en quoi l’enseignement du républicanisme classique est ambigu, voire néfaste pour la liberté, il propose un correctif moderne à cet enseignement, et redéfinit ainsi un nouveau républicanisme convenant à la réalité américaine.
A – Enseignement ambigu du républicanisme classique :
En empruntant à l’Antiquité son pseudonyme collectif, Publius montre à quel point les modèles de la Grèce classique et de la République romaine sont présents à l’esprit des rédacteurs des FP. La finalité du projet fédéraliste en elle-même s’apparente à l’idéal du républicanisme classique, tant les expressions « gouvernement libre », « forme républicaine de gouvernement », « principes vrais de la liberté civile » sont employées régulièrement. Peut-être faut-il voir ici un souci tactique, celui de contrer les adversaires du fédéralisme sur leur propre terrain. L’idéologie commune aux antifédéralistes, en dehors du souci d’égalité, défendait la participation de tous à la vie publique. Elle s’opposait en cela à la prétention des fédéralistes d’encadrer par des procédures l’expression publique populaire. Elle puisait principalement ses références républicaines dans l’Antiquité10.
- instabilité des républiques classiques : Assez vite dans la progression des FP, l’Union est défendue car présentée comme indispensable aux états américains pour conserver la paix, défendre le commerce et les intérêts de tous, mais aussi pour éviter les artifices militaires qui ruinèrent la liberté des gouvernements populaires sous l’Antiquité, et qui vit prospérer l’esprit de factions11. Dans le fédéraliste n° 9, Hamilton fait de l’Union un rempart contre les insurrections et les conflits qui étaient monnaies courantes dans les petites républiques italiennes et grecques tant vantées par les antifédéralistes. Oscillant entre le despotisme et l’anarchie, elles déshonoreraient les annales de ces républiques. Ces contre-modèles auraient donné aux partisans du despotisme des armes non seulement contre la République, mais contre les principes même de la liberté civile. Hamilton ajoute que malheureusement, les descriptions que les auteurs classiques font de la réalité de ces républiques sont souvent exactes, et qu’il convient donc de s’en départir, au moins dans les formes qu’elles ont emprunté12.

Publius attaque ce qu’il interprète comme la recherche passionnée des grecs et des latins pour l’autodétermination politique, la participation populaire directe du peuple à la vie de la cité, tant vantée par les antifédéralistes. Cette passion les ont conduit à défendre les petites républiques homogènes où une grande proportion des citoyens avaient un rôle important dans le gouvernement direct. La taille et la multitude de ces républiques civiques les laissaient en proie aux agressions étrangères, tandis que leur fierté et leur indépendantisme farouches les rendaient incapables et de se concerter, et d’éviter les querelles fratricides13. Sous cette forme, les républiques tendaient à transformer leurs citoyens en soldats, leurs villes en camps retranchés. Au lieu de rendre les républiques plus sûres par ces mesures, elles ne firent qu’étendre leurs capacités et leurs volontés d’expansion14. L’orientation militariste des républiques classiques était la principale source de création d’homogénéité et de conformité sur le plan de leur politique intérieure. Quand la pression se relâchait, le corps social se divisait, principalement entre riches et pauvres, et ne pouvait empêcher ce qui apparaît être la hantise des rédacteurs des FP, l’esprit de factions. La vertu –et l’esprit d’égalité- était donc entretenue par la guerre permanente, ce que rejette le nouveau Publius.
- ordre constitutionnel et philosophie : L’enseignement historique des petites républiques antiques, ainsi que l’instabilité des confédérations a pour dessein de montrer à quel point les modèles politiques défendus par les partisans de la vieille confédération s’illusionnent sur sa capacité à préserver les acquis de la révolution. Toutefois, lorsque les FP abordent la question de l’expression de la légitimité, c’est-à-dire l’appel au peuple, dans l’ensemble institutionnel dont ils font la promotion, c’est vers la philosophie classique, aristotélicienne et platonicienne, qu’ils se tournent. Ainsi, Publius justifie la limitation des appels directs au peuple en cas d’amendement ou de modification de la constitution pour une raison classique, celle de la stabilité de la règle de droit, dont la contestation trop fréquente par un peuple -synonyme de non éduqué- affaiblirait l’autorité. Se référant explicitement à l’enseignement platonicien, qui fait de la cité le lieu des opinions, des « endoxas » qui font agir les individus. Parce que tous les gouvernements reposent sur l’opinion, et parce que la société est le lieu où elle se fortifie, le législateur ne peut se contenter d’un simple appel à la raison pour que les citoyens agissent en conformité la loi : « La raison de l’homme, comme l’homme lui-même, sont timide et prudents, quand ils sont laissés seuls, et acquièrent de la fermeté et de la confiance en proportion au nombre auquel il est associé. (…) Dans une nation de philosophes, cette considération est superflue. Le respect des lois est suffisamment soutenue par la voix de la raison éclairée. Mais une nation de philosophes est autant à espérer que la race des rois souhaitée par Platon. Et dans chaque nation, le gouvernement le plus rationnel ne trouvera pas superflu d’avoir les préjugés de la communauté de son côté15. » Publius, ici James Madison, expose ici un problème de philosophie politique classique, comment concilier le consentement du plus grand nombre, nécessaire à la légitimité du gouvernement démocratique, et les exigences de la raison, à cette entreprise qui vise à remplacer les opinions par des connaissances16 ? La réponse du nouveau Publius à cette question est une tentative de réduction de cette tension. Plutôt que de mettre à nu la tension irréconciliable entre la cité, lieu des opinions et des préjugés, et la démarche rationnelle de la philosophie, qui ne convient qu’à un petit nombre, il convient de créer un mécanisme institutionnel qui reconnaît comme souverain la raison, sans toutefois l’opposer frontalement au consentement populaire. La même idée de conciliation entre raison et consentement populaire revient dans le n° 55, quand Publius aborde la question du nombre de personnes siégeant à la chambre des représentants. La question était de savoir s’il fallait un petit ou un grand nombre d’élus dans l’assemblée, question qui conditionne la sagesse de la délibération. Pour garantir la légitimité des débats, un nombre important de citoyens doit pouvoir siéger, ce qui permettra de relayer dans le corps social ce qui s’est dit en assemblée : « la vérité est que dans tous les cas un certain nombre semble nécessaire à la protection des bénéfices d’une délibération et d’une discussion libres, et une garantie contre les exécutions trop faciles de combinaisons contraire à l’intérêt public ». Seulement, trop élargir le cercle des élus ne permet plus la délibération raisonnable qui est demandée, mais y fera entrer les passions irrationnelles de la multitude, qui n’est pas, aux yeux des fédéralistes, qualifiée pour intervenir dans l’élaboration des lois. Publius –ici, Madison- ajoute l’exemple de la persécution d’un philosophe par la cité : « quand même tout citoyen d’Athènes eut été un Socrate, l’assemblée des athéniens n’eut jamais été qu’une foule17 ». Les intentions des rédacteurs des FP écartent peut-être les formes anciennes du républicanisme tel qu’il s’est incarné sous l’Antiquité, mais non pas pour lui préférer une autre forme de régime, mais pour accomplir plus parfaitement les finalités qu’elles se donnaient, particulièrement protéger la liberté de ses citoyens. Pour cela, plutôt que de laisser à la multitude l’entière souveraineté entendue comme possibilité d’intervention directe dans la prise de décision politique, des législateurs prudents vont créer une constitution dont les mécanismes et les restrictions permettront d’encadrer rationnellement l’expression de la volonté populaire, et du coup, de mettre la raison au même niveau, sinon à un niveau supérieur.

Plus loin, c’est encore à la prudence et à la raison que fait appel le nouveau Publius pour défendre l’institution du Sénat18. En abordant la question de la responsabilité des assemblées devant le peuple dans l’équilibre institutionnel nouveau, Publius défend la relative soustraction du Sénat aux élections fréquentes, contrairement à la chambre des représentants, dans un souci pérennisation des politiques engagées, mais aussi de modération de l’inconstance populaire : « une institution [comme le sénat] peut être parfois nécessaire comme une défense du peuple contre ses propres erreurs passagères et ses illusions ». Là encore, le correctif de l’appel au peuple, ou « majoritarianisme », est tempéré par un mécanisme institutionnel, par des garanties au dessus de la volonté populaire qui permettent de la modérer dans ses propres excès, que ce soit contre elle-même –ou les droits qu’elle s’est donnée par la déclaration d’indépendance, que contre les minorités, comme nous le verrons par la suite.
- constituer un gouvernement modéré : Cet art constitutionnel qui demande aux législateurs un jugement approprié pour faire de bonnes lois n’est pas sans rappeler le raisonnement classique d’Aristote dans le livre VI de l’Ethique à Nicomaque. Aristote dans ce passage élève la prudence (phronesis) au rang le plus élevé parmi les vertus intellectuelles, en matière de politique et de morale. Aristote portera sur le même plan « science politique » (he politike) et « prudence », et enseigne qu’une vertu morale donnée, que ce soit le courage, la liberté ou la justice, n’est véritable que dans une âme guidée par ladite prudence. La prudence est cette capacité à délibérer sur ce qui est bon et avantageux pour soi, mais aussi pour l’homme en général. Elle est la disposition nécessaire des bons législateurs. Une telle disposition, qui s’occupe des choses qui peuvent être autrement qu’elles ne sont, est donc de l’ordre du particulier. Quand elle s’applique à la cité, est législative et politique19. La bonne délibération, que ce soit dans le choix des lois à donner à la cité, ou ce soit dans le cadre de l’exercice d’une magistrature, constitue une des vertus intellectuelles que les FP cherchent à préserver des excès populaires qui reste souverain en dernière instance. En effet, en choisissant de se donner, comme nous le verrons, un gouvernement représentatif, le peuple fait le choix de contraintes –le limited government- qui tiennent autant de la structure interne de la constitution que de son consentement direct. En se donnant une constitution, il admet que quelque chose doit gouverner au dessus de l’expression direct de son consentement, que les lois qui imposent une certaine conduite aux citoyens sont en quelque sorte souveraines. Comme disait Tom Paine, la différence entre les monarchies européennes et l’Amérique tient au fait que ce soit la loi le souverain. Seulement quel est le principe qui doit diriger le législateur, si ce n’est celui de la raison pratique aristotélicienne, pour pouvoir mettre en forme des règles constitutives du gouvernement fédéral décrit par les fédéralistes ?20 Dans ce sens, plusieurs passages des FP soulignent que la finalité de la constitution est de transformer la volonté du peuple d’abord en lui donnant un sens déterminé21, et en l’élevant pour qu’elle puisse être capable de produire des choix délibérés. C’est là le travail de la raison des citoyens, et c’est à la raison seule de contrôler et réguler le gouvernement, tandis que les passions se doivent d’être contrôlées et régulées par le gouvernement22. Madison précise toutefois que la raison doit venir des citoyens, du public, et non être l’exclusivité d’une race de rois philosophes, comme dans la République de Platon, ce qui rend indiscutable son allégeance à la tradition républicaine.

Parce que l’enseignement classique est imparfait, voire inacceptable, et parce qu’elle n’a pas su arrêter la violence des factions, les auteurs du fédéralistes prendront leurs distances avec les modèles de républiques offerts par l’Antiquité. Elles n’ont pas su protéger la liberté et n’ont pas été capable de maîtriser les passions du peuple. Le nouveau Publius, pour sortir de ces impasses, se tournera vers les solutions modernes, trouvant ainsi un remède républicain à la démocratie.
B – L’enseignement de la politique moderne :
- le problème des factions : Le nouveau Publius prend ses distances, dès les premiers numéros, avec l’enseignement républicain pré-moderne. Il repose ensuite, dans le fédéraliste numéro 10, les enjeux de l’adoption d’une union consolidée. Les rédacteurs de la constitution ont cherché à la fois à remédier à l’instabilité congénitale des gouvernements populaires précédents, et à amortir la violence des factions qui les condamnaient irrémédiablement. James Madison, qui a rédigé ce numéro, définit une faction comme un certain nombre de citoyens, qu’ils soient majoritaires ou minoritaires, unis par un sentiment commun de passion ou d’intérêt, et cela en contradiction avec l’intérêt commun et permanent à tous dans le pays. Parce qu’éliminer les causes des factions reviendraient à éliminer la liberté ou à uniformiser les opinions, les passions et les intérêts sur l’ensemble du territoire américain, Madison préférera s’attaquer à leurs effets sur l’ensemble du tissu social. La première des causes des factions, la liberté, ne peut être supprimer, puisque c’est pour la conserver que s’est constituée l’indépendance américaine. La seconde méthode pour éviter le « factionnisme », qui donne à tous la même opinion et les mêmes passions, est impossible. Uniformiser les intérêts est contraire à la diversité des facultés des hommes, diversité qui a donné naissance aux droits de propriété que le gouvernement se propose de sécuriser. Parce que les passions qui entretiennent les factions sont indissociables de la nature de l’homme, qu’elles ont toujours exister, c’est plutôt pour en limiter les effets qu’un gouvernement doit être orienté.

A partir de ce constat, Madison recherchera à restreindre la puissance destructrice des factions qui se forment irrémédiablement au sein de la même communauté politique. Quand la faction se forme dans la minorité, le remède est consubstantiel au régime républicain, qui peut déjouer ses projets par un vote régulier. Quand elle se forme dans la majorité, ce qui est plus dangereux, puisqu’elle possède potentiellement assez de pouvoir pour oppresser d’autres secteurs de la communauté nationale, c’est également les droits individuels des citoyens qui sont en danger.

Il convient donc d’empêcher l’existence simultanée des mêmes passions, des mêmes opinions et des mêmes intérêts dans la majorité, d’organiser ce fractionnement dans l’intérêt de tous23.

- démocratie représentative : Après cette présentation, Madison va pouvoir présenter une nouvelle définition de la république, qu’il va distinguer de la démocratie pure. Pour Publius, il n’y a pas de différence entre la république et la démocratie, mais entre république et démocratie pure, cette dernière étant définie comme le régime dans lequel les « citoyens (…) s’assemblent et s’administrent en personne. » La république, nous dit-il, se distingue sur ce seul point. Elle est un gouvernement dans lequel existe l’idée de représentation. Seulement, cette distinction est essentielle puisqu’elle est à la base du remède constitutionnel contre « les turbulences et folies » de la démocratie. La république devient donc pour les pères fondateurs de la constitution américaine un synonyme moderne pour une variante représentative de la démocratie, ou encore de « démocratie représentative24 ». Plus loin, Publius accentue plus encore la distinction nouvelle qu’il établit entre démocratie pure et république. Dans un article touchant au nombre de représentants dans les assemblées, il tente de démontrer qu’on trouvait la représentation dans l’Antiquité, et cela même dans les démocraties grecques les plus pures, où le peuple était représenté quand il s’agissait d’exécuter les sentences. La distinction du gouvernement américain et de ces théories classiques quant au rôle de la représentation concerne le rôle politique du peuple, qui est totalement exclu de la décision politique « dans sa capacité collective », comme intervenant directe, mais pas dans la désignation de ses représentants25. Ces passages nous informent beaucoup des stratégies d’écriture des rédacteurs des FP, qui, pour persuader de l’excellence de leur projet, parlent la langue du républicanisme classique, comme ses adversaires antifédéralistes, mais pour faire admettre la radicalité du changement sur le fond. Ainsi, quelque lignes plus loin dans ce même numéro des FP, Publius présente des moyens de prévenir les effets des factions en rupture avec la pensée républicaine classique. Il faut pouvoir empêcher l’existence simultanée des mêmes passions, des mêmes intérêts dans la majorité car dans les démocraties pures de l’Antiquité, qui étaient basées sur une science de gouvernement qui s’est révélée fausse, car fondée sur l’idée que la promotion de l’égalité politique allait déboucher sur l’uniformisation des conditions sociales et culturelles. La représentation dans la théorie politique des FP est un moyen d’accomplir plus justement la protection des libertés des citoyens, chose que n’avait pas réussi à faire les républiques classiques, et à préserver la diversité présente dans le corps social, ce qui, cette fois-ci, constitue une nouveauté radicale dans la pensée républicaine.

L’idée de représentation ne fut associée à la théorie démocratique qu’assez tardivement, et l’effacement de l’association entre représentation et aristocratie s’est faite assez tard, au cours des 17 et 18e siècles26. Montesquieu associe comme ses prédécesseurs la démocratie au tirage au sort et l’aristocratie au principe électif. Par contre, il fera des deux modes de désignation des dirigeants politiques des lois fondamentales de la république, comme l’extension du droit de vote, le caractère secret ou public du suffrage, ou l’attribution du pouvoir législatif27. Madison donne toutefois à la représentation un rôle original, qui n’est pas le simple miroir des aspirations populaires. Il rejette l’idée du mandat impératif, ainsi que celle de la reproduction d’une nouvelle aristocratie, contrairement aux craintes des adversaires du projet fédéral28. Les distinctions faites entre république et démocratie dans les numéros 9, 10 et 14 des FP vont permettre à Publius de défendre l’intégration de la diversité et surtout de la taille de la république nouvelle face à ses détracteurs.
- extension de la république : Toujours dans les FP n° 10, Madison écrit que la république se différencie de la démocratie à la fois, comme nous l’avons signalé, par une délégation faite à un petit nombre de citoyens élus par le peuple pour gouverner, mais aussi par le plus grand nombre de citoyens et la plus vaste étendue de pays sur lesquels la république peut s’étendre. La république américaine se sépare une fois de plus de la tradition classique, qui n’admettait la république que sur de petites étendues. Cette représentation au sein d’une république étendue, parce qu’elle passe par un corps choisi de citoyens, permettrait d’élargir et d’épurer l’esprit public, et de désigner les représentants plus sage et conscient du bien public que ne serait le peuple lui-même. Les représentants désignés, distingués et mis en dehors de la pression de la multitude, parce qu’ils viendront d’une grande république, auront plus de chance d’être vertueux et talentueux que dans les systèmes précédents, car plus existent de citoyens pour devenir représentants, plus il est difficile de favoriser la démagogie, qui pour Madison prend sa source dans les superstitions locales et « infra-fédérales ». L’autre nouveauté de la représentation sera la « fragmentation positive du tissu social » qui empêchera de rendre nuisible les factions. En étendant la sphère de la république, la variété des partis et des intérêts amenuisera les chances de formation d’une majorité oppressive des droits. La république élargie est avant tout une république commerciale, ou la multiplication et la complexification des échanges éteindra toute velléité de sédition interne, comme nous le verrons par la suite.
Les correctifs apportés par la représentation madisonienne dans la tradition républicaine la rend compatible avec la pluralité des intérêts et des situations sociales internes à une communauté politique unique. Cette pacification du républicanisme se fait aussi par un encadrement de l’expression populaire dans le champ politique, qui permet de rompre avec l’instabilité et l’oppression des républiques de l’Antiquité. La grande nouveauté du républicanisme américain pour le professeur Harvey C. Mansfield Jr réside d’ailleurs dans sa capacité à constitutionnaliser les nécessités qui se sont présentées à eux. Ceci implique la découverte de pouvoirs sous-tendant à la stabilité, à la vigueur et à l’équilibre des régimes politiques, mais aussi à la prise en compte du pouvoir de la nécessité dans la théorie politique29. Non seulement la forme républicaine de gouvernement comptera pour la défense des principes énoncés par la déclaration d’indépendance, mais il faudra y ajouter l’équilibre et la séparation des pouvoirs pour éviter les interférences arbitraires de ceux-ci dans les libertés des citoyens.
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