Résumé du rapport d’information fait au nom de la commission des lois du Sénat





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Résumé du rapport d’information fait au nom de la commission des lois du Sénat

Sur la mission de suivi et de contrôle des dernières lois de réforme des collectivités territoriales.

Enregistré à la Présidence du Sénat le 29 juin 2016

Aujourd’hui, l’ensemble des SDCI ont été arrêtés, ouvrant la voie sur les arrêtés de périmètre.

Les élus locaux sont las de la succession rapide des réformes intervenues, dans un calendrier souvent trop contraint. Toutefois, ceux-ci s’attachent à construire des projets de territoire pertinents pour assurer leur développement et préserver la qualité des services publics, animés parfois par une vision plus ambitieuse que ce qu’exige la loi.

Les CDCI ont été saisies par les préfets des projets de SDCI qu’ils avaient établis avant la fin de l’année 2015. Elles disposaient alors d’un délai de trois mois pour se prononcer en exerçant le cas échéant, leur faculté de modifier le projet préfectoral à la majorité des 2/3 de leurs membres.

Cependant, les cartes intercommunales peuvent encore évoluer. Les arrêtés de périmètre qui devaient être définis au plus tard le 15 juin 2016 sont soumis en ce moment même à la consultation des collectivités concernées avant la mise en place au 1er janvier 2017 des nouvelles intercommunalités.

Au terme de la procédure d’examen des projets de schémas départementaux par les CDCI, 65 d’entre eux ont été modifiés dans des proportions très diverses selon les départements.

Il en résulte une diminution de près de 40 % du nombre des EPCI à fiscalité propre soit un total de :

  • 1242 intercommunalités contre 2062 actuellement réparties comme suit :

    • 14 métropoles (+1)

    • 12 Communautés urbaines (+1)

    • 213 communautés d’agglomération (+17)

    • 1003 communautés de communes (-839)

Ces données traduisent donc la constitution de communautés plus intégrées puisque la classification des EPCI à fiscalité propre se caractérise par un transfert obligatoire croissant de compétences communales les plus intégrées étant les métropoles alors que les CDC sont soumises au régime le plus souple.

Cependant, la réalité incline à nuancer cette règle : de petites communautés exerçant déjà en lieu et place de leurs communes membres de nombreuses compétences sans que la loi les y oblige, pourront avoir la restitution de compétences si le nouvel EPCI choisit de ne pas s’en saisir.

Enfin, il convient de noter le rôle du préfet pour conduire les travaux des CDCI, plus ou moins interventionniste selon les territoires, pour faciliter les décisions de la commission, voire pour permettre l’adoption de son projet.

1 Une démarche pro-active

Le législateur a relevé les seuils, les projets préfectoraux s’y sont conformés et les CDCI devaient les respecter. Mais parfois les élus, conscients de l’évolution inéluctable des cartes intercommunales se sont inscrits dans cet exercice. Un exemple, en Haute Savoie ; ce qui n’était qu’un projet qui concernait que le rattachement de Thonon les Bains, à la CC des collines du Léman a été inscrit au SDCI. Le nouveau schéma prévoit la constitution d’une CA réunissant Thonon les Bains, Les CC du Bas Chablais et des collines du Léman.

2 Les enseignements généraux des travaux des CDCI

En résumé, la construction des cartes par les CDCI repose sur trois piliers principaux.

  • Le souci de respecter la volonté des élus

  • Le souci de la proximité

  • Le regret d’une réforme trop rapide

    • Le calendrier fixé par la loi NOTRe est généralement dénoncé, parfois vivement. La difficulté dans ce délai contraint est de pouvoir conduire dans des conditions satisfaisantes certaines fusions qui sont toujours des opérations délicates à mener qu’il s’agisse de l’harmonisation des compétences ou de la fiscalité, du choix du siège….

3 Le sort des compétences : Un élément primordial

Cet élément traduit l’inquiétude largement partagée, quelles que soient les régions, des communes membres des EPCI appelés à fusionner et en particulier des plus petites. Certaines fusions devraient regrouper des communautés exerçant actuellement des compétences fort différentes l’une de l’autre, ce qui suppose de les harmoniser au sein du futur périmètre. Une autre difficulté réside dans le rapprochement d’intercommunalités urbaines et rurales, présentant une grande hétérogénéité des compétences transférées par leurs communes membres.

Les plus petites communes craignent que le nouvel ensemble qu’elles seront appelées à rejoindre en restitue certaines compétences aux communes. C’est le cas notamment de la compétence scolaire. Pour certaines communes, une CA a vocation à gérer les grands équipements, les grandes infrastructures mais pas les services de proximité. Or, de nombreux projets de périmètre entendent « marier »agglomérations et communautés rurales qui, pour beaucoup, assurent des services à la personne.

Paradoxalement, alors que la réforme en cours a pour objectif de mettre en place des communautés plus intégrées, l’élargissement des périmètres pourrait aboutir à la restitution de certaines compétences aux communes, à l’abandon de certains services.

4 La question lancinante de la gouvernance communautaire

Les conséquences de l’élargissement des périmètres intercommunaux sur la conduite de l’établissement apparaissent à plusieurs niveaux :

  • La réalité de la démocratie locale dans une communauté composée de plusieurs dizaines de personnes

  • La représentation des plus petites communes dans l’assemblée délibérante

  • Le raccourcissement des mandats des conseillers élus en 2014 qui ne siègeraient plus à compter du 1er janvier 2017, faute d’un nombre de sièges suffisant attribué à leur commune au sein du nouveau conseil communautaire.

5 La place des communes dans les futurs périmètres

Le mode de leur gestion démocratique est donc devenu un sujet plus que jamais d’actualité et certainement la clé de l’acceptation et donc de la réussite de la réforme.

Les élus rencontrés le 16 juin à Poitiers l’ont martelé. Le fonctionnement des communautés doit être collégial, coopératif et aussi décentralisé. Non seulement les maires mais aussi les conseillers municipaux doivent être associés aux projets. Dans la Vienne, différentes organisations ont été mises en place qui concrétisent la notion de « coopératives de communes ».

Sur Grand Poitiers appelé à intégrer de nombreuses communes rurales, il est évoqué l’organisation pour les 48 communes d’un collège de maires.

Dans deux autres CDC, les Présidents privilégient la constitution de commissions, dans lesquelles les conseils municipaux seraient largement représentés, appelées à examiner les projets communautaires qui seraient ensuite soumis au bureau avant d’être délibérés en Conseil Communautaire. Il est important pour le rapporteur de la CDCI de la Vienne que les communes membres ne se sentent pas écartées de la conduite de la collectivité.

L’affaiblissement de la représentation de nombreuses communes au sein des périmètres élargis projetés est une cause fréquente des avis défavorables adoptés par les conseils municipaux consultés par les préfets sur les projets préfectoraux.

Cette crainte a pu inciter des communes à fusionner pour, demain, peser plus sur la gestion communautaire grâce à une commune nouvelle. Une autre conséquence des fusions projetées est de réduire la place des oppositions municipales au conseil communautaire, ce qui n’est pas sans incidence sur la réalité de la démocratie locale et l’acceptation du projet intercommunal.

6 Les Agglomérations dans le nouveau contexte régional

La métropole de Bordeaux regroupe 28 communes – dont 12 de moins de 10 000 habitants (4 de moins de 4000 habitants) 8 comptant 20 à 30 000 habitants et 3 entre 40000 et 70000 habitants. Sa population est de 749 595 habitants dont 243626 habitants pour Bordeaux soit un tiers environ de l’ensemble.

Bordeaux métropole s’est organisé pour la construction d’un développement harmonieux de son périmètre. Chaque commune est représentée au bureau. Le conseil métropolitain se réunit une fois par mois de même que le bureau et huit commissions thématiques ont été instituées. La métropole est organisée verticalement. Chaque Vice-président dispose d’un budget et des services correspondant à sa délégation. Son administration est déconcentrée par la constitution de ses services techniques en quatre pôles territoriaux

7 L’avenir des anciens Chefs-lieux de région

Il s’agira pour Poitiers de peser dans la nouvelle région et d’accéder aux fonds structurels européens désormais gérés par les conseils régionaux. Les intercommunalités doivent structurer leurs projets de territoire pour contractualiser avec la région sur ces enveloppes.

Au 1er janvier 2017, la CA grand poitiers devrait fusionner avec les trois CC du Val Vert du Clain, de Vienne et Moulière, du Pays Mélusin en intégrant aussi les communes de Chauvigny, Jardres, La Puye et Sainte Radegonde (membre de la CC du Chauvinois). Sa population s’accroitra d’un tiers pour s’établir à 188 509 habitants. L’objectif de ce projet est bien, dans le nouveau contexte régional, de renforcer l’agglo existante pour qu’elle puisse remplir des fonctions métropolitaines.

Pourtant les métropoles quelles que soient leur puissance et leur dynamisme, n’ont ni la vocation ni la capacité d’assurer la prospérité de l’ensemble de leur région.

7 Les communes nouvelles : une révolution silencieuse

Le facteur financier est souvent un catalyseur qui accélère la réflexion des élus sur l’opportunité d’une fusion des communes. Toutefois, ce n’est pas tant le niveau de la baisse des dotations qui joue un rôle important dans la réflexion des élus que l’incertitude qui pèse, chaque année, sur les moyens budgétaires dont disposeront les communes pour assumer leurs compétences et répondre aux attentes des citoyens. Dans les communes nouvelles la rationalisation des dépenses et la mutualisation de certaines d’entre elles (maintenance, téléphonie, assurance) a permis d’augmenter, pour tous les élus des communes nouvelles rencontrées par la mission, de nouvelles marges d’autofinancement nécessaires pour le financement de projets ; (construction nouvelle école….)

8 Un apport essentiel de l’Etat.

Si dans la Vienne la mission a pu constater l’émergence d’un Etat déconcentré facilitateur comme le montre la création de la commune de Sénillé-Saint Sauveur, ce n’est pas le cas partout ou les élus ont regretté les obstacles administratifs, parfois ubuesques. A titre d’exemple, le rectorat ne reconnaît pas les communes nouvelles d’où de nombreuses difficultés pour l’inscription d’élèves, la poste a également été à l’origine de nombreuses tracasseries.

Si les succès des communes nouvelles ne se dément pas depuis plusieurs mois, de nombreuses questions surgissent, en particulier sur la pérennité à l’issue du prochain renouvellement général des conseils municipaux, car si actuellement les deux conseils municipaux existent, il n’en sera pas de même lors du prochain renouvellement et le nombre de conseillers élus correspondra à la strate de population de la nouvelle commune

9 La lente mise en place des régions fusionnées : des priorités différentes

Une organisation indépendante de celle de l’Etat.

Le Président de la Nouvelle Aquitaine, considère que la région doit fonctionner de façon autonome par rapport à l’Etat. La nouvelle assemblée délibérante a engagé l’organisation de son administration et sa répartition sur les trois sites et l’harmonisation de ses politiques publiques mises en œuvre sur les trois anciennes régions. Sur l’organisation de l’administration, la mise en œuvre de nouveaux dispositifs régionaux est ralentie en raison de la situation budgétaire difficile de l’ancienne région Poitou-Charentes.

10 Des relations avec les autres échelons territoriaux parfois en jachère.

En Aquitaine, il a été mis en place des outils de dialogue avec les départements et les grandes intercommunalités qui viennent s’ajouter à la conférence territoriale de l’action publique

11 Des interrogations liées aux transferts de compétences départementales aux régions

Dans l’ensemble des régions, le transfert à ces dernières des transports scolaires encore assumés par les départements soulèvent plusieurs interrogations.

Pour Alain Rousset, le financement de l’organisation des transports scolaires par la région est lié à la part de cotisation sur la valeur de la part ajoutée des entreprises des départements que les régions percevront à titre de compensation. Or ce transfert de ressources n’est pas sans poser de nombreuses questions pour les élus départementaux. Ainsi , M Bruno Belin, Président du Conseil Départemental de la Vienne, évalue à 20 millions d’Euros les dépenses du département pour assurer les transports scolaires sur son territoire et à 23 millions d’€ la part de CVAE du département qui serait transféré à la région. Quid des 3 millions excédentaires sur le reversement de cette somme au département.

Outre la question du financement, se pose la délégation de compétences que pourraient privilégier les régions, en raison des difficultés pratiques d’organisation à la gestion des transports scolaires qui nécessitent de la proximité. Actuellement, les départements sont compétents en matière d’organisation de transports scolaires qu’ils exercent à travers des délégations à des autorités organisatrice de proximités – les AO2. Le conseil régional Aquitaine a recensé, pour le seul département de la Gironde, 183 AO2. Si la région décide de conclure des délégations de compétences aux départements, ces derniers qui deviendront des AO2, ne pourront pas conclure des conventions avec d’autres autorités organisatrices (les EPCI et les syndicats principalement) c’est-à-dire des AO3. Va alors se poser la question de la subdélégation aujourd’hui interdite. Une des solutions qui pourrait être privilégiée par la région est la création d’une société publique locale.

Toutefois, le président départemental de la Gironde ne souhaite pas que les départements deviennent de simples exécutants d’une politique régionale sur laquelle ils n’auraient pas de prises.

12 L’organisation multi-sites à l’épreuve de la cohérence

Lors du déplacement à Limoges qui a été choisi pour être le siège de la Chambre Régionale Nouvelle Aquitaine ou est implanté le DRAAF. Cependant, la direction générale de la chambre, nommée fin mai est basée à Bordeaux…..

13 Une nécessaire harmonisation

La mission a mis en évidence les différences notables entre les doctrines d’application des politiques de l’Etat dans les anciennes régions. Comme l’a indiqué un représentant en Aquitaine, tout est fait pour que ces différences ne soient pas perceptibles par le public. A ces motifs s’ajoutent ceux liés à la cohérence de la réforme sur le long terme : dans un contexte de réduction continue des effectifs, toutes les directions régionales pourront-elles être maintenues sur tous les sites ? Et si la réorganisation des interlocuteurs des services régionaux de l’Etat aboutit à leur déménagement vers les chefs-lieux des nouvelles régions, le maintien des sites des anciens-chefs-lieux de région auront-t-ils un sens ?

D’une manière générale, il est à craindre que le manque de cohérence accompagnant la mise en place de la réorganisation multi-sites pèse sur l’action de l’Etat en région.

De même, on observe un déploiement peu avancé du numérique. La réorganisation des services régionaux de l’Etat devant s’étaler jusqu’à fin 2018, cela laisse le temps pour déployer les solutions techniques adéquates. En attendant, les services doivent continuer de fonctionner avec les moyens, pas toujours adaptés, dont ils disposent !.....

Résumé par Christian COMBES

Sources Bulletin de l’AMF

Sénat

DRAAF : Direction Régionale de l’Alimentation, de l’Agriculture et de la Forêt

SDCI : Schéma départemental de coopération intercommunal

CDCI : Commission départementale de coopération intercommunale

CC : Communautés de communes

CA : Communauté d’agglomération

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