Une liberté de répartitions des compétences aux collectivités mais avec des ressources moindres





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Analyse Force Ouvrière

Avant-projet de loi de décentralisation et de réforme de l’action publique
Version transmise au Conseil d’Etat
Sommaire

Introduction - Résumé


Le projet gouvernemental d’acte III de décentralisation se caractérise par :

  • une très grande complexité et une unanimité des associations d’élus des collectivités contre lui. Le projet de loi réussit l’exploit de ne satisfaire personne ;

  • des transferts à la carte de l’Etat vers des collectivités territoriales différentes et selon des répartitions entre les collectivités, définies et choisies par les élus des collectivités territoriales de façon différentes dune région à l’autre ;

  • un nouveau désengagement important de l’Etat ;

  • une différentiation du droit et de la déclinaison des lois et des politiques publiques nationales d’une région à l’autre ;

  • et la mise en œuvre d’une « République des territoires » autour des régions et des métropoles au détriment des départements et des communes, menacés de suppression.


Comme la Modernisation de l’action publique1, les attendus du projet de loi s’inscrivent à la fois dans « la compétitivité » et dans l’austérité : de fait le gouvernement utilise cet acte III pour imposer une RGPP territoriale aux collectivités en leur imposant des fusions, des suppressions et des réformes structurelles.
Le texte transfère des missions et confie une liberté de répartitions des compétences aux collectivités mais avec des ressources moindres. Le seul moyen de les mettre en œuvre est de regrouper les collectivités, de réaliser des mutualisations et des regroupements de services et de collectivités et de faire des réductions de personnels2.
La loi poursuit les mesures de la réforme territoriale de décembre 2010 et les renforce. Comme celle-ci, le projet de loi intègre la suppression à terme du département, mais de façon moins franche que la réforme territoriale. Le projet de loi porte aussi la disparition de l’échelon communal, d’une part avec le désengagement d’assistance et de présence de l’Etat auprès des petites collectivités et, d’autre part en transférant de façon obligatoire des compétences au niveau intercommunal.
De facto, le texte instaure un système de vassalité d’une collectivité par rapport à une autre. La région devient l’autorité régulatrice et coordinatrice des collectivités territoriales sur « son territoire régional ».
Les transferts de responsabilités et de compétences de l’Etat, la création de « collectivité chef de file » essentiellement au profit des régions et la consécration de la métropole conduisent à terme à une ossature administrative totalement réformée :

  1. Un Etat grand orientateur (Etat d’orientation et non plus Etat prestataire de fonctions)

  2. Des Régions, ou des entités de niveau régional3, pilotes et chefs de file stratégique de l’action publique sur « leur territoire »

  3. Des Métropoles d’un coté renforçant la concentration urbaine / le reste rural plutôt régit par des intercommunalités : mettant en œuvre les orientations nationales et les politiques publiques territoriales.


La création de « pactes » entre collectivités d’une même région, réunies dans la « Conférence territoriale de l’action publique », organise la « décentralisation à la carte » : les collectivités se répartissent entre elles les compétences, de façon non identique d’une région à l’autre.
Ce mouvement perpétuel dans la répartition des responsabilités entre collectivités risque d’entraîner des triplons de mise en œuvre des compétences, voire plus. A l’inverse, si aucune collectivité d’une région ne veut d’une mission, c’est une zone de non-droit qui s’instaurera. Et il ne faudra alors plus compter sur l’Etat, exsangue au niveau départemental, pour pouvoir « se substituer aux collectivités » si défaillance de celles-ci.
Tout cela conduit à une balkanisation de l’action publique : une mission publique se retrouve aléatoirement portée d’une région à l’autre, voire par personne, de façon évolutive dans le temps.
De nombreux élus locaux anticipent déjà la situation en revendiquant de pouvoir créer du droit local, régional et métropolitain, l’Etat national ne pouvant plus le faire. Cette loi ouvre une décentralisation - régionalisation - métropolisation à la carte porteuse d’une part d’adaptations locales de la loi nationale et d’autre part de droits régionaux et métropolitains différentiés, d’une région à l’autre, d’une métropole à l’autre, d’une métropole au sein d’une région.
Pour FORCE OUVRIERE, ce projet de loi remet en cause l’indivisibilité, la cohérence, la lisibilité, l’unicité et, du coup, l’égalité républicaine, c'est-à-dire l’égalité de droit.
FORCE OUVRIERE dénonce et s’oppose à ce projet d’acte 3 de décentralisation qui s’inscrit dans la continuité de la Modernisation de l’action publique - donc de la RGPP - et de la Réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010.
La gouvernance

a)Haut Conseil des territoires (articles 54 et 55) : la décentralisation devient uniquement une affaire d’élus
Le projet de loi prévoit de créer un Haut conseil des territoires (HCT) supposé être un lieu de dialogue national notamment sur les compétences des différentes collectivités publiques.
L’objectif recherché est de substituer toutes les instances regroupant l’Etat et les collectivités locales par ce HCT. Cette instance sera chargé de :

  • Apporter une contribution à la politique du gouvernement sur les sujets concernant les collectivités territoriales,

  • Participer à la définition de la programmation pluriannuelle des finances publiques,

  • Formuler toutes propositions de réforme intéressant les collectivités territoriales,

  • Fournir au gouvernement une expertise sur les questions liées à l’exercice par les collectivités locales de leurs compétences,

  • Contribuer à l’évaluation des politiques publiques sur les compétences des collectivités,

  • Débattre à la demande du Premier ministre sur tout projet de loi relatif à l’organisation des collectivités, à leurs compétences et aux modalités d’exercice de celles-ci,

  • Etre consulté, sur proposition du Premier ministre, sur les projets de texte européens ayant un impact significatif et direct sur les collectivités,

  • Etre associé aux travaux d’évaluation des politiques publiques intéressants directement les compétences décentralisées,

  • Organiser ou demander des évaluations des politiques publiques concernant des compétences décentralisées,

  • Demander au Premier ministre de saisir la Cour des comptes pour des évaluations sur des politiques publiques relevant des collectivités locales.


Ce Haut conseil des territoires est présidé par le Premier ministre ou le cas échéant par le ministre chargé des collectivités territoriales. Un vice-président est désigné parmi les élus locaux pour trois ans. La formation plénière est composée de parlementaires (6 de chaque chambre), de représentants des régions (9 membres), des départements (18 membres), des intercommunalités (9 membres), des communes (18 membres), des présidents du Conseil des Finances Locales (CFL), de la Commission Consultative d’Evaluation des Normes (CCEN), de la Commission Consultative d’Evaluation des Charges (CCEC) et du Conseil Supérieur de la Fonction Publique Territoriale (CSFPT). Cette formation plénière doit se réunir au moins deux fois par an.
Une formation permanente est aussi prévue. Elle est présidée par le vice-président et comprend : deux députés et deux sénateurs de la formation plénière, deux des présidents de conseil régional et deux présidents d’intercommunalité de la formation plénière et quatre des présidents de conseil départemental et quatre maires de la formation plénière ainsi que les présidents de la CFL, de la CCEC, de la CCEN, du CSFPT. Cette formation permanente est chargée de préparer les réunions de la formation plénière.
Enfin, ce Haut conseil doit être assisté par un observatoire de la gestion publique locale composé de fonctionnaires de l’Etat et des collectivités territoriales. L’observatoire de la gestion publique locale est chargé de collecter des données sur la gestion des collectivités locales, d’assurer le traitement de ces données et d’assurer la diffusion de ces travaux afin de favoriser le développement de bonnes pratiques. Il réalise à la demande des collectivités locales ou du HCT des évaluations de politiques publiques locales ainsi que des missions d’expertise et d’audit. FORCE OUVRIERE regrette que cet observatoire de la gestion publique ne se fasse pas en liens avec d'autres structures comme le CNFPT, l’INET ou le Réseau scientifique et technique de l'Etat.

Au final, ce HCT sera composé exclusivement d'élus. Cette décentralisation à la carte, continue et permanente, devient l’affaire des représentants des élus uniquement !
Les nominations se feront par les associations d’élus des collectivités territoriales. Or ces associations ne représentent pas forcément l’ensemble des collectivités concernées et un engagement d’une association d’élu n’engage à rien les collectivités membres, chaque exécutif restant souverain de ses choix, orientations et votes.
FORCE OUVRIERE a déjà dénoncé que cette décentralisation permanente et continue soit considérée comme ne devant relever que d’un débat entre élus. Les sujets concernés concernent de nombreux autres acteurs (y compris les organisations syndicales, et pas uniquement sur la question des transferts de personnels).
A travers ce texte et cette instance, il n’est plus question de l’aménagement DU territoire national mais du développement DES territoires. La dénomination du futur « Haut conseil des territoires » est sans équivoque. FORCE OUVRIERE s’oppose à cette transformation vers une « République fédérale des territoires ».

b)La CCEN et la modularité des normes (article 56) : des inégalités territoriales en perspectives
L’article 56 du projet de loi modifie sensiblement la Commission consultative des normes. Cette dernière devient une section spécialisée du Haut conseil des territoires.
Dans le futur, les présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat pourraient saisir la CCEN avec l’accord du gouvernement pour expertiser l’impact financier sur les collectivités locales d’une proposition de loi.
Un texte réglementaire qui a reçu un avis négatif de la CCEN doit faire l’objet d’un second examen (le cas échéant sur un texte modifié) avec des explications du gouvernement. De plus le sens de l’avis, qu’il soit positif, négatif ou neutre sera rendu public au moment de la publication. Il s’agit d’une façon détournée de rendre plus coercitif l’avis de la commission consultatif. En effet, comme il est inconstitutionnel d’exiger que l’avis de la CCEN soit positif pour qu’un texte gouvernemental soit valable, l’option retenue est d’afficher l’avis de la commission pour inciter à rechercher à tout pris un avis positif.

Par ailleurs, il est prévu que les agréments des conventions et accords collectifs applicables dans les établissements sociaux et médico-sociaux à but non lucratifs fassent l’objet d’une présentation en CCEN. Bien qu’il ne s’agisse pas de normes, ces accords sont vus comme une source de coût financier pour les départements. Cela montre que l’objectif principal de la CCEN est la recherche d’une réduction des coûts et non pas l’objectif d’une meilleure action publique.
La grande innovation du texte de loi dans le domaine des normes est l’introduction en droit positif d’un principe général de modularité des normes concernant les collectivités territoriales. A travers cette disposition, le principe d’égalité républicaine est attaqué. En effet, il sera possible pour le gouvernement de définir des « modalités d’application proportionnée des lois concernant les collectivités locales ».
Les critères pour rendre modulables les normes sont supposés être objectifs et rationnels en étant fondés notamment sur des caractéristiques démographiques, géographiques et environnementales, sur des considérations de sécurité et en fonction du niveau d’appréciation des risques potentiels auxquels un territoire est exposé. Selon ce même principe, il serait donc possible de mettre en vigueur des normes spécifiques et évolutives, de façon échelonnée dans le temps, pour certaines collectivités territoriales. La CCEN est chargée d’apprécier les modalités de mise en œuvre par le gouvernement de ce principe de proportionnalité des normes concernant les collectivités locales.
FORCE OUVRIERE est opposée à ce principe de modularité des normes pour les collectivités territoriales qui remet en cause l’égalité républicaine sur le territoire. Par exemple, les normes d’accessibilité aux bâtiments recevant du public pourront être différentes d’une région ou d’une collectivité à l’autre. Aujourd’hui, il s’agit de normes nationales qui concernent toutes les collectivités territoriales. Pour FORCE OUVRIERE, les normes ne peuvent pas se résumer ni à un coût, ni à une collectivité. Il s’agit d’assurer des garanties optimales pour tous et sans discrimination quelque soit la collectivité sur le territoire républicain.

c)La clause de compétence générale restaurée mais encadrée par la désignation de chefs de files (articles 45 et 46)
La suppression de la clause de compétence générale pour les départements et les régions à l’occasion de la loi de réforme des collectivités territoriales de décembre 2010 a laissé entrevoir de nombreuses difficultés dans l’exercice de l’action publique territoriale. Cette décision symbolique visait à restreindre les capacités d’interventions des collectivités locales, à en privatiser des missions et surtout à supprimer le département. FORCE OUVRIERE a revendiqué, dès 2010, le rétablissement de la compétence générale pour les départements et les régions.
Les premières versions du projet de loi prévoyaient de rétablir cette clause mais en l’encadrant fortement à travers l’élaboration du pacte de gouvernance territoriale décidé en région par les différentes collectivités. Toutefois, et comme FORCE OUVRIERE l’a indiqué au gouvernement en novembre 2012, une telle contrainte n’était pas compatible avec la constitution : elle aurait méconnu le respect de la compétence du législateur, le principe d’égalité, la libre administration des collectivités territoriales et le principe de non-tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre.
Le projet de loi soumis au Conseil d’Etat rétabli la clause de compétence générale… mais pour limiter les capacités d’actions et d’initiative des collectivités locales.
En effet, l’utilisation du principe de « collectivité chef de file » empêche des collectivités d’intervenir sur une compétence exclusive qui n’est pas la sienne. Par exemple dans le domaine des aides aux entreprises, où la région est désignée chef de file dans le développement économique, les autres collectivités ne peuvent agir que par voie de convention avec la région.

Ainsi, la région est chef de file en matière de développement économique et d’organisation des transports, le département pour l’action sociale et le développement social, l’autonomie, le tourisme, l’aménagement numérique et la solidarité des territoires, la commune (ou l’intercommunalité) en ce qui concerne la qualité de l’air et la transition écologique en matière de mobilité durable.

La collectivité chef de file a la charge d’organiser les modalités de l’action commune des collectivités territoriales et de leurs établissements publics dans le domaine concerné.
Pour FORCE OUVRIERE, ce dispositif repose la question de la tutelle d’une collectivité sur une autre.
Il est aussi prévu de brider les capacités d’interventions des collectivités territoriales en conditionnant l’attribution par une région ou un département d’une subvention de l’Etat, pour un projet donné, au respect des orientations du schéma régional ou départemental régissant la compétence au titre de laquelle le projet a été décidé. A ce titre, rappelons que l’acte III et son projet de loi de décentralisation sont présentés par le gouvernement comme un moyen de faire des économies budgétaires au niveau des collectivités. L’austérité fait partie intégrante des attendus de la loi…

d)La Conférence territoriale de l’action publique et le pacte de gouvernance territoriale (article 1 et articles 47 à 53) : décentralisation à la carte et transferts continus entre collectivités différents suivant les régions
Le texte instaure des Conférences territoriales de l’action publique (CTAP) dans chaque région. Ces conférences sont présentées comme un outil de décentralisation à la carte pour répartir les compétences entre les différentes collectivités locales de manière différentes en fonction des régions.
Les CTAP seront articulées en deux formations :

  • Une regroupant uniquement les collectivités territoriales, présidée par le président du conseil régional,

  • Une consacrée aux échanges entre l’Etat et les collectivités locales de la région, coprésidée par le préfet de région et le président du conseil régional.




La composition des CTAP fait la part belle aux collectivités importantes et urbaines au détriment des collectivités plus petites et rurales. Leur présidence par le président du conseil régional conforte le poids donné aux régions par le projet de loi et leur rôle de pilote stratégique des politiques locales.
Ces conférences peuvent mettre en place des délégations de compétences d’une collectivité à l’autre. Elles émettent un avis sur les projets sectoriels prévus par la loi dans certains domaines (par exemple schéma régional climat, air, énergie). Enfin, elles sont consultées sur les schémas d’organisation élaborés dans le cadre du « pacte de gouvernance territorial ».
Ce pacte de gouvernance est composé des schémas d'organisation sectoriels, destinés, compétence par compétence, à déterminer les niveaux et modalités d'action des différentes collectivités. Les schémas peuvent organiser les délégations de compétences, la création de services communs entre collectivités (notamment guichets uniques, ce qui va renforcer la mutualisation, et donc la suppression, de services publics), les conditions de rationalisation et de coordination des interventions financières (dans le but de réduire les financements et de clarifier et simplifier les conditions d’attribution des subventions), l’avis sur les candidatures à l'exercice, à titre expérimental, de compétences de l'Etat.

Les projets de schémas sont obligatoirement élaborés par la région ou le département lorsqu’ils sont chefs de file, bénéficiaire de la compétence exclusifs ou responsable d’un schéma de fond. Lorsqu’il s’agit d’une compétence partagée, la CTAP désigne la collectivité territoriale chargée de l’élaboration du projet de schéma. Le président de la région coordonne le calendrier d'adoption des schémas et la liste des schémas qui devront être élaborés sera débattue en CTAP.

Il s’agit donc d’une décentralisation à la carte qui entraînera des fusions et des restructurations de services : comme l’a déjà démontré la RGPP à l’Etat, ces réformes structurelles sont nuisibles à la qualité et à l’accès de proximité du service public. De plus, il n’y aura pas de clarification des compétences mais une organisation illisible sur le territoire avec des inégalités et des politiques et gestions différentes d’une région à l’autre.


Pour respecter les principes constitutionnels de libre administration et de non tutelle d’une collectivité sur l’autre, il est nécessaire que les schémas soient approuvés par les collectivités concernées. Le projet de loi inclut donc des dispositions pour « contraindre » les collectivités à rentrer dans ce dispositif de décentralisation à la carte :

  • Obligation d’adopter un schéma d’organisation dans un délai d’un an à compter de la promulgation de la loi, sinon aucun co-financement dans le domaine de compétence concerné ne serait possible ;

  • Si le schéma n’est pas approuvé dans un délai de 3 mois, la collectivité ne pourrait pas bénéficier, pour une même opération, d’un cumul de subventions d’investissement ou de fonctionnement de la région et d’un département de la région, sauf en ce qui concerne les opérations figurant dans les Contrats de Plan Etat-Région. De plus, la part de financement devant être apportée par le maître d’ouvrage non signataire s’élèverait à 30% minimum (au lieu de 20%) ;

  • Obligation de respecter les orientations des schémas régionaux ou départementaux pour pouvoir bénéficier de co-financements de la région ou du département.


Les schémas sont révisables au bout de trois ans ce qui laisse entrevoir une réorganisation permanente des services publics locaux. Et si un exécutif change de majorité suite à une élection (changement de majorité d’un conseil municipal ou du conseil départemental par exemple), celui-ci est-il tenu par les schémas et le pacte sur lesquels la majorité précédente s’était engagée ? A priori non, ce qui implique que tout sera remis en cause.
Enfin, une évaluation des pactes de gouvernance est réalisée par les chambres régionales des comptes. L’objectif recherché est essentiellement économique et non pas de meilleur service rendu : l’Etat transfert aux collectivités l’essentiel des responsabilités de l’action publique, en leur laissant penser qu’elles auront une forme d’autonomie de répartition et d’actions, mais dans les fait c’est pour les conduire à mutualiser, supprimer et réduire les dépenses.
Pour FORCE OUVRIERE une telle « décentralisation à la carte » est contraire au principe d’égalité de droits des citoyens sur le territoire national. Les services publics locaux seront perpétuellement réorganisés et déstabilisés. Le projet de loi de décentralisation va donc beaucoup plus loin que la réforme des collectivités territoriales de 2010 qui prévoyait uniquement un schéma d’organisation de compétences et de mutualisation des services entre la région et les départements.


L’organisation des collectivités territoriales



  1. Les métropoles accroissent l’illisibilité, le mitage et les inégalités au profit de l’urbain


e)Les métropoles de droit commun (article 96 à 101)
Le projet de loi prévoit la création de métropoles sous la forme d’EPCI4 à fiscalité propre, regroupant un ensemble de plus de 400 000 habitants, dans une aire urbaine de plus de 500 000 habitants (transformation automatique des communautés respectant ces seuils - hors Ile-de-France).
Ainsi, les communautés urbaines suivantes seront transformées en métropoles : Toulouse, Lille, Bordeaux, Nice, Nantes, Strasbourg, Grenoble, Rennes, Rouen, Toulon, Montpellier.
Le projet de loi de décentralisation de 2013 va donc plus loin que la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales puisque la création de ce type d’EPCI devient obligatoire (contrairement à la loi de 2010 où les exécutifs locaux gardaient le choix et où seule Nice avait décidé d’adopter ce nouveau statut).

Ces métropoles ont toutes les compétences de communautés urbaines et se voient attribuer en plus le programme de soutien et d'aides aux établissements d'enseignement supérieur et aux programmes de recherche, l’élaboration et l’adoption du PCET, la concession de distribution publique d'électricité, la création et l’entretien des infrastructures de charge nécessaires à l'usage des véhicules électriques ou hybrides rechargeables.

Les métropoles doivent aussi jouer un rôle important au niveau du développement économique allant jusqu’à la participation au contrat de Plan Etat-Région lorsque cela concerne la métropole.

Il y a un recoupement important dans les compétences économiques entre celles de la métropole et celles de la région. Cela est susceptible de créer des doublons, une certaine cacophonie et une réelle concurrence entre le pôle métropolitain et le reste de la région.

Par ailleurs, les métropoles peuvent demander des transferts de compétentes : auprès de l’Etat (logement), du département (FSL, insertion, jeunes en difficulté, domaine public routier départemental, collège, tourisme, développement économique, etc.) et de la région (lycée et développement économique). Ces transferts de compétences entraîneront des transferts de services ou de parties de services et de personnels depuis le Département, la Région ou l’Etat. Ce mécano va déstabiliser l’accomplissement des missions de service public (en plus de rendre leur mise en œuvre illisible et incohérente) et va forcément le dégrader avec ces réorganisations importantes de services.

De plus, les métropoles qui en font la demande peuvent récupérer la propriété de l’aménagement, l’entretien et gestion de grands équipements et infrastructures.
Pour accroitre encore le mitage et le morcellement, la métropole pourra être divisée en territoires et il pourra être créé un conseil de territoire dans chacun de ces territoires. Pour l’Association des maires de France la « création de conseils de territoire au sein des métropoles serait […] source de complexité inutile (nouvel échelon) et risquerait d’entrainer un recul démocratique inacceptable, une perte d’efficacité et de proximité ».
Ce statut de métropole suscite également des critiques de l’Association des maires ruraux : « Avec les statuts d’Euro-métropoles, il ouvre une brèche sans précédent dans le respect de la démocratie directe municipale et construit une série d’exceptions autour de territoires qui s’affranchiront de la nécessaire solidarité entre zones urbaines riches et zones rurales de plus en plus peuplées, sous équipées et laissées à l’abandon. »
Des maires de villes importantes (Brest, Caen, Nancy, Clermont-Ferrand ou encore Dijon) ont aussi exprimés leurs vives réserves, voire leur franche hostilité, au principe de métropole tel que défini dans le projet du gouvernement.
Au final, ce nouveau statut de métropole pose des problèmes considérables et ouvre des enjeux sur « la métropolisation », la concurrence entre des zones, un aménagement du territoire ou du développement économique à plusieurs vitesses… En renforçant comme jamais le « fait urbain » et en lui donnant des compétences accrues, ces métropoles contredisent et s’opposent aux politiques publiques nationales qui tentent, depuis de nombreuses années, de réduire les inégalités entre l’urbain et le rural. Et l’acquisition de compétences départementales ou régionales pour la métropole pose la question de la survie même des départements concernés. Les métropoles vont accentuer la création d’une France périphérique et de territoires interstitiels trop proche de la métropole pour une dynamique d’aménagement et économique propre et trop éloigné du territoire urbain.



Les débats qui se sont tenus en 2010 sur la réforme des collectivités territoriales n’ont pas été approfondis. En témoigne un extrait d’une intervention du Président de l’Association des régions de France lors d’une séance publique : « Mais que va-t-il se passer demain entre les territoires d'une métropole et ceux situés à la périphérie de cette métropole ? Par définition, on assistera à une concurrence et une surenchère, avec des fiscalités et des systèmes d'aide différents. »5
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