Résumé : Cette recherche vise à dégager les implications d’un arrangement monétaire particulier la dollarisation officielle et intégrale à partir de l’étude du cas équatorien.





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Doc.1. Equateur - Indicateurs





1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Croissance du PIB (%)

4,1

2,1

-6,3

2,8

5,1

3,4

2,7

6,5

3,5p

Taux annuel d’inflation (%)

30,7

36,1

61,1

91,0

24,6

9,5

6,1

1,9

2,0p

Dette extérieure publique / PIB (%)

-

-

-

71,1

54,1

46,9

42,3

36,5




Index salaires réels

116,6

109,6

105,7

76,0

105,3

102,9

101,0

-

-

Taux de chômage (% pop.active)

9,3

11,8

15,1

10,3

8,7

11,1

11,3

11,4

-

p. prévision

Source : Banque Centrale de l’Equateur

II. L’INSECURITE MACROECONOMIQUE : UNE DYNAMIQUE DU CREDIT ET DES TAUX D’INTERET DEFAVORABLE

Contrairement aux prévisions, la dollarisation n’a pas apporté sur le long terme un contexte serein de taux d’intérêt. Ces derniers se maintiennent à un niveau élevé, ce qui pénalise à terme le secteur productif. Après avoir présenté les forces en présence et dressé les grandes lignes de la dynamique du crédit et des taux d’intérêt en Equateur depuis la dollarisation, nous énoncerons les différentes explications données au niveau élevé des taux d’intérêt, puis nous soulignerons les solutions envisagées pour mettre fin à cette situation préoccupante.

1. Institutions du secteur bancaire

Trois institutions du secteur bancaire cohabitent en Equateur : la Banque Centrale, la Superintendance des banques et l’Agence de Garantie des Dépôts.

a/ La Banque Centrale

Avec le passage à la dollarisation officielle et intégrale, l’institution Banque centrale devrait ressembler à une coquille vide, et la logique voudrait qu’elle disparaisse. Au Panama, par exemple, il n’y a pas de Banque centrale. Il n’en est pas de même en Equateur. La Banque Centrale de l’Equateur a été préservée, même si son effectif a été réduit de 80 % et l’ensemble de ses missions redéfini.

En 2000, sa principale mission a été de retirer le sucre de la circulation et de le remplacer par le dollar américain. Un des points les plus surprenants est que la Banque centrale demeure encore un institut d’émission. Elle émet, en effet, de la monnaie divisionnaire (pièces de 1, 2, 5, 10, 25 et 50 centavos qui circulent parallèlement aux pièces et billets émis par la Réserve fédérale). L’émission de cette monnaie divisionnaire s’établit selon les principes du Currency Board (couverture intégrale de l’émission par des réserves en dollar US). Cette mission est évidemment contraire à la logique de la dollarisation intégrale. Officiellement, l’émission de monnaie divisionnaire a été préservée pour des raisons pratiques : elle permet d’assurer l’approvisionnement de la circulation monétaire et d’éliminer les coûts d’acheminement des pièces depuis les Etats-Unis. Mais on peut y voir également la volonté de l’Equateur de préserver un attribut de sa souveraineté monétaire. Ce hiatus entre la recherche de crédibilité à l’aide d’une xénomonnaie et le maintien de signes monétaires domestiques est à l’origine d’un casse-tête institutionnel toujours non résolu à ce jour. Les pièces mises en circulation ne précisent pas, en effet, la dénomination de l’unité de compte. Il ne peut pas s’agir de « cents » de dollar américain, puisqu’elles sont émises par la Banque Centrale de l’Equateur et comprennent des référents équatoriens (mention « Republica del Ecuador », symboles et personnalités équatoriennes). Il ne s’agit pas non plus de centimes de sucre, puisque la monnaie nationale a été remplacée par le dollar américain. Cette ambiguïté est d’autant plus criante que la Constitution du pays stipule, encore aujourd’hui, que la monnaie nationale est le sucre.

Cette question, apparemment anodine, mérite que l’on s’y arrête quelques instants. Elle renvoie, en effet, à la délicate question de la légitimité monétaire1. Il ne faudrait pas croire que le passage à la dollarisation officielle et intégrale permet de dépasser la crise de légitimité de la monnaie domestique. La « mauvaise » monnaie (le sucre), devenue illégitime, a certes été remplacée par une « bonne » monnaie. Mais cette nouvelle « bonne » monnaie est avant tout une xénomonnaie émise par un pays étranger. Se pose alors la question de la légitimité de ce nouvel instrument qui recèle en lui une dimension symbolique et identitaire d’une autre « communauté imaginaire »2. Le dollar américain est-il une monnaie légitime pour les Equatoriens ? La population équatorienne peut-elle s’identifier aux symboles qui s’affichent sur les pièces et billets américains ?

Les autorités équatoriennes ont parfaitement compris les défis posés par le changement de la monnaie « légale ». C’est pourquoi une vaste campagne d’information et de communication a été lancée pour familiariser les Equatoriens à la nouvelle monnaie. Le passage à la dollarisation a également été facilité par la dollarisation de facto, surtout après le gel des dépôts bancaires en mars 1999. Les nombreux débats autour de la signification de la dollarisation, largement animés par certains groupes de pression (lobbies de la côte de la région de Guayaquil, la plus prospère et la plus favorable à la dollarisation) ont préparé les Equatoriens au changement de monnaie. Le processus a néanmoins rencontré des craintes et des résistances. Certains partis politiques ont initialement fait campagne contre la dollarisation, en insistant sur la perte de souveraineté. Les populations indigènes, dont le poids politique s’est accru ces dernières années, ont marqué leur désapprobation avant de s’allier à Lucio Gutierrez, devenu Président de la République en 20021. L’opposition d’importants dirigeants de l’église catholique a eu une influence certaine dans les régions rurales. L’annonce de la dollarisation a provoqué des manifestations spectaculaires et des refus de convertir les sucres en dollars, en particulier à Quito. Les opposants expliquaient que l’on tuait le Maréchal Antonio José de Sucre – héros de l’indépendance qui avait donné son nom à la monnaie – pour la deuxième fois. Le changement d’unité de compte a perturbé les populations les moins éduquées. Dans certaines régions, l’affichage des prix en sucres a persisté. L’analphabétisme n’a pas favorisé l’extension du dollar : contrairement aux billets en sucres qui étaient de couleurs et de tailles différentes selon la dénomination, les billets en dollars sont tous verts et de taille similaire, si bien qu’il est difficile de les différencier. A cela, s’ajoutent les contrefaçons, phénomène dont il est difficile de mesurer l’ampleur. Les pièces posent moins de difficulté. Elles sont émises par la Banque Centrale de l’Equateur et contiennent des symboles équatoriens2.

La Banque Centrale de l’Equateur continue par ailleurs d’assurer la compensation interbancaire, de gérer les opérations externes du gouvernement et assume même une mission prudentielle en gérant les réserves obligatoires des institutions financières qui figurent au passif de son bilan. Elle a également recentré ses activités sur l’analyse statistique et macroéconomique et remplit une mission culturelle de premier plan avec, en particulier, la gestion des plus importants musées du pays. En définitive, la disparition de la fonction de prêteur en dernier ressort est la principale conséquence du passage à la dollarisation. Habituellement, une Banque centrale utilise son pouvoir de création monétaire pour injecter de la liquidité sur le marché monétaire et ainsi porter assistance aux banques temporairement en déficit de liquidité. Cette fonction est primordiale car elle permet de maintenir la stabilité du système financier et de limiter les risques de crise bancaire. La Banque centrale d’Equateur ne peut plus assumer ce rôle. Si elle souhaite alimenter les banques équatoriennes en liquidité, elle doit utiliser ses propres réserves en dollars ou emprunter des dollars à l’extérieur.

b/ La Superintendance des Banques (« Superintendencia de Bancos y Seguros » - SBS)

Les bases de cet organisme public, créé en 1927, ont été redéfinies lors de la réforme financière de 1994. Il s’agit d’un organisme technique et autonome, composé d’un Comité Bancaire (« Junta Bancaria ») de cinq membres qui constitue l’organe décisionnaire de cette administration. La Superintendance est chargée de s’assurer du bon fonctionnement et du contrôle de l’organisation, de la dissolution et de la liquidation des institutions financières et des compagnies d’assurance. Elle est le principal fournisseur de statistiques sur le secteur bancaire, même si la Banque Centrale de l’Equateur étend ses activités dans ce domaine.

c/ L’Agence de Garantie des Dépôts (AGD)

L’AGD a été créée en décembre 1998 par le gouvernement, afin de préserver les dépôts privés à 100%1. L’institution a assumé avec plus ou moins de succès le contrôle de la vingtaine de banques en situation critique en vue de les réhabiliter, de les fusionner ou de les liquider2. La restructuration du secteur bancaire public, qui représentait 18,6 % du total des actifs en 2002, prend du retard par rapport au calendrier avancé au FMI : la vente de la dernière banque publique (Banco del Pacifico) est à nouveau repoussée (en 2005) et la liquidation des huit banques qui restent encore sous la tutelle de l’AGD n’est toujours pas réalisée3. Après avoir été financée par des fonds publics, l’AGD reçoit désormais une cotisation annuelle des banques, équivalente à 6,5 pour mille de la valeur de leurs actifs.

2. Consolidation du système bancaire, taux d’intérêt dissuasifs et restriction du crédit aux entreprises

La crise bancaire de 1998 à 1999 a sévèrement épuré le système bancaire. Aujourd’hui, seulement 23 banques subsistent4 – dont 22 sont des établissements privés – contre 43 en 1998. Il a fallu néanmoins attendre les années 2001, 2002 et 2003 pour constater un réel redressement de l’ensemble des indicateurs de la santé du secteur bancaire. Fin 2003, le ratio créances échues/créances totales pour les banques privées n’était plus que de 5,1% contre 12,5% en 2001. La rentabilité des banques s’est considérablement améliorée. Le taux de rentabilité moyen s’établissait à 11,5% en 2002, après avoir atteint un niveau record de 14,9% en 2001. En 2003, les bénéfices ont augmenté de 31 % pour l’ensemble du secteur5.

Cette consolidation du système bancaire ne doit cependant pas masquer les faiblesses du marché du crédit équatorien. Le processus de certification des banques équatoriennes, entré en vigueur en 2002, classe toujours deux banques étrangères aux premiers rangs des banques performantes (Citibank et Lloyds Bank avec AAA-, en mai 2004). Viennent ensuite Banco de Guayaquil et Produbanco (AA+)6. Pichincha, la plus grande banque du pays, n’est classée que huitième7.

Sur un plan plus macroéconomique, le principal facteur d’inquiétude réside dans le niveau dissuasif des taux d’intérêt (doc.2), ce qui constitue un frein majeur à l’investissement.

Doc.2. Taux d’intérêt et inflation





Taux débiteur de référence*

Taux créditeur de référence**

Taux annuel d’inflation

Mars 2000

15,57

9,72

80,9

Mars 2001

15,67

7,56

58,8

Mars 2002

14,01

5,12

15,3

Mars 2003

12,78

5,54

9,2

Mars 2004

12,68

4,92

3,9

Mars 2005

9,47

3,51

1,5

*Taux d’intérêt nominal moyen des crédits à 84-91 jours accordés par les banques privées aux entreprises du secteur privé.

**Taux d’intérêt nominal moyen des dépôts à terme (84-91 jours) dans les banques privées.

Source : Banque Centrale de l’Equateur
L’annonce de la dollarisation en janvier 2000 a stoppé les anticipations de dévaluation et entraîné dans son sillage une baisse des taux d’intérêt1. Le document 2 donne une vision sommaire de l’évolution sur la période 2000-2005. Le principal constat est la baisse des taux d’intérêt nominaux, mais l’augmentation des taux d’intérêt réels, qui demeurent élevés. A cela s’ajoute l’inégalité de traitement qui existe entre, d’une part, les grandes entreprises et, d’autre part, les petites et moyennes entreprises. Le taux d’intérêt débiteur de référence (« tasa activa referencial ») ne concerne en effet que les entreprises qui ont un chiffre d’affaires supérieur à cinq millions de dollars, c’est à dire seulement 700 entreprises. Les autres entreprises empruntent à un taux supérieur de cinq à six points en moyenne. Cet effet de sélection ne cesse de s’accentuer avec le temps2. Si l’on prend en compte les taux créditeurs, on aboutit à un spread élevé : 6 points aujourd’hui, voire 9 points en mars 2002 pour les grandes entreprises. La marge financière auprès des autres entreprises est encore plus élevée : entre 12% et 20%.

Autre facteur d’inquiétude, la faiblesse et le caractère déséquilibré du crédit. En décembre 2003, le volume des crédits (et provisions) s’établissait à 3355 millions de dollars, tandis que les dépôts s’élevaient à 4900 millions de dollars. Les micro-entreprises urbaines et rurales (« microempresesas ») sont les plus touchées par ce phénomène de rationnement ou de restriction du crédit. On en décompte 1,3 million dans le pays. Leur activité ne représente que 10 à 15% du PIB, mais elles génèrent 2,5 millions d’emploi et 42% de la population vit indirectement grâce à ce secteur. Or 70% d’entre elles n’ont pas accès au crédit traditionnel. Elles sont alors tentées de se tourner vers des créanciers informels (les « chulqueros ») qui pratiquent des taux prohibitifs3. Si les banques semblent délaisser le crédit aux entreprises, il n’en est pas de même pour le crédit à la consommation, en particulier en ce qui concerne le financement des achats d’automobiles. La vigueur du crédit à la consommation ne masque cependant pas une tendance majeure qui caractérise les banques équatoriennes depuis la dollarisation : le maintien de positions structurelles de surliquidité. La « réserve autonome de liquidité » (« autoseguro ») du système bancaire, c'est-à-dire les réserves « excédentaires » de liquidité spontanément accumulées par les banques, s’établissait à 2068 millions de dollars en juillet 2004, soit une valeur correspondant à 31,5 % du total de leurs actifs. A cela s’ajoute un autre trait marquant du comportement des banques : le développement rapide du placement de leurs liquidités à l’étranger. Les opérations réalisées par les succursales off-shore prennent ainsi une place de plus en plus importante dans l’activité des principales banques1. Banco del Pichincha dispose ainsi de succursales en Colombie et au Pérou, pays voisins, mais aussi à Miami et Nassau (Bahamas). Banco del Pacifico dispose également de filiale off-shore à Miami et au Panama. Produbanco est présente aux Iles Cayman. En résumé, tout se passe comme si les banques équatoriennes abandonnaient progressivement l’activité de financement de l’activité productive par le crédit bancaire pour se consacrer à des activités plus lucratives et délocalisées.

3. Explications courantes

Plusieurs explications sont avancées pour justifier le niveau élevé des taux d’intérêt et la frilosité des banques à l’égard des entreprises. Selon l’Association des Banques Privées, il y a deux facteurs essentiels qui justifient des taux d’intérêt et une marge si élevés : (1) le risque-pays ; (2) les impôts, contributions et autres taxes auxquels les banques sont soumises. L’AGD réfute cet argument et considère que la première cause est à trouver dans les coûts opérationnels et de personnel trop élevés. Selon elle, une plus grande spécialisation des banques aurait l’avantage de diminuer ces coûts.

D’autres explications dénoncent le caractère oligopolistique du marché bancaire équatorien : les « quatre grandes » concentrent pratiquement les deux tiers des actifs (Pichincha 27%, Guayaquil 15%, Pacifico 11%, Produbanco 11%, en mai 2004). Selon une étude de la CAF, sur l’ensemble des Amériques, seuls le Salvador, le Pérou et le Mexique ont des marchés bancaires plus concentrés2. Cette concentration attribuerait un pouvoir de marché aux grandes banques. Celui-ci expliquerait la résistance des taux d’intérêt à la baisse et la sélectivité défavorable aux petites et moyennes entreprises. Sur ce dernier point, il est vrai que l’épurement lié à la crise bancaire n’a pas complètement épuisé la « relation incestueuse » entre les plus grandes entreprises et les principales banques du pays. Ces dernières restent encore majoritairement contrôlées par des groupes financiers3 contrôlés par les principales familles d’Equateur, si bien que la pratique des « crédits-liés », de nature préférentielle, est toujours d’actualité. Enfin, on invoque les insuffisances du système judiciaire équatorien, qui serait défavorable aux créanciers, pour expliquer l’apathie de la dynamique du crédit.

4. Autre explication : l’inélasticité de l’offre de liquidité

A toutes ces explications, il convient d’ajouter un argument de nature plus théorique et directement imputable à la dollarisation : l’inélasticité de l’offre de liquidité ultime par la Banque Centrale. Selon cette hypothèse, l’absence de refinancement accommodant et de prêt en dernier ressort aurait nécessairement pour corollaire une faible dynamique du crédit et un niveau élevé des taux d’intérêt. Deux types d’explication peuvent être avancées pour expliquer ce phénomène, selon que l’on s’appuie sur la conception traditionnelle de l’offre de liquidité par la Banque centrale ou sur la conception post-keynésienne « horizontaliste » relative à cette question.

Si on adhère à la conception traditionnelle de l’offre de liquidité par la Banque centrale, le raisonnement est le suivant. Les anticipations des banques relatives à leur position de liquidité jouent un rôle déterminant dans leur offre de crédit. L’impossibilité pour la Banque centrale de « créer » de la liquidité ultime pour les banques constitue un signal fort lancé à destination des banques. On retrouve ici la question de la levée de l’aléa moral. Pour maintenir leur position de liquidité, celles-ci doivent rationner leur offre de crédit. Le gel de la fourniture de liquidité par la Banque centrale invite les banques à refuser l’octroi de crédit, et/ou à accumuler des réserves de liquidité, en vue de répondre à la demande de crédit. Selon cette perspective, l’inélasticité de l’offre de liquidité par la Banque centrale a un impact négatif sur la dynamique du crédit à travers le comportement d’offre de crédit des banques.

Si on adhère à la conception post-keynésienne « horizontaliste » de l’offre de liquidité par la Banque centrale, la dollarisation constitue un « régime monétaire contre-nature »1. Elle signifie, en effet, que la Banque centrale n’est pas « accommodante » dans son offre de liquidité ultime, ou, dit en d’autres termes, que le principe d’endogénéité des réserves est contrarié2. Contrairement à la conception traditionnelle, ici, les banques satisfont toute demande de crédit remplissant les critères de sélectivité et de solvabilité (« creditworthness »). L’absence d’accommodation de la Banque centrale dans son offre de refinancement est génératrice de hauts taux d’intérêt. Cette élévation du taux d’intérêt a alors une répercussion défavorable sur la demande de crédit.

Quelque soit l’approche adoptée, on aboutit à la même conclusion : la dollarisation, en aliénant les prérogatives traditionnelles de Central Banking, crée un contexte défavorable pour l’expansion du crédit domestique. La condition pour contrecarrer ces tendances déflationnistes inhérentes à la dollarisation est l’entrée régulière et massive de devises3. Pour l’instant, l’Equateur bénéficie d’une conjoncture favorable, avec le niveau élevé du cours du pétrole, qui permet d’engranger une quantité importante de pétrodollars et de circonscrire l’insécurité macroéconomique. Mais cela durera-t-il et empêchera-t-il la montée inexorable des taux d’intérêt réels ?

5. Tentatives de réponse

Compte tenu de la dollarisation, la Banque Centrale ne peut engager une politique de baisse de taux d’intérêt. Pour dissuader les banques de pratiquer des taux d’intérêt trop élevés, la Banque Centrale calcule, depuis août 2000, un taux d’intérêt plafond (« tasa máxima convencional ») qui ne peut être dépassé1. La portée de cet instrument demeure cependant très modeste.

Un autre facteur favorable à la dynamique du crédit aux petites et moyennes entreprises et à un contexte de bas taux d’intérêt serait à trouver dans une augmentation de l’implantation des banques étrangères2. Depuis les vagues de libéralisation financière impulsées par le Consensus de Washington, les banques étrangères contrôlent plus de la moitié de l’activité bancaire des économies latinoaméricaines3. Sur cette question, l’Equateur fait figure d’exception (avec le Brésil). Depuis la dollarisation, aucune banque étrangère ne s’est implantée en Equateur, malgré le souhait des autorités de voir entrer des investisseurs étrangers (en particulier espagnols). La Citibank et la Lloyds sont toujours présentes, mais la néerlandaise ABN-Amro a quitté le pays, en février 2001, en scellant toutefois une alliance avec le Banco del Pichincha4.

Il existe cependant des raisons de douter de l’impact positif que pourrait avoir un renforcement de la libéralisation financière et de l’implantation des banques étrangères en Equateur. En effet, la conséquence indirecte de ce processus dans les économies latinoaméricaines les plus concernées a été la diminution de la rentabilité des banques domestiques. Ces dernières ont réagi en réduisant les crédits de court terme – ce qui a restreint l’accès au crédit des petites entreprises – et en augmentant la part des crédits à moyen terme accordés à des emprunteurs plus risqués. Loin d’éliminer la fragilité du système bancaire domestique et les situations oligopolistiques, l’implantation de banques étrangères a renforcé ces deux phénomènes5.

Une proposition récurrente pour revigorer la dynamique du crédit est la mise en place d’un vaste programme de micro-crédits destinés aux petites entreprises. Pour cela, le gouvernement encourage les initiatives des institutions de micro-crédit qui prennent la forme de fondations, coopératives et ONG. Le marché du micro-crédit équatorien représente un potentiel de 500 millions à 1 milliard de dollars (soit entre 2,5% et 5% du PIB) et suscite donc l’intérêt des institutions étrangères. En 2003, SwissContact était la première institution et s’accaparait 35,6% du marché. Une autre impulsion provient directement du gouvernement qui s’est engagé à plusieurs reprises à instaurer des mécanismes de micro-crédits à taux préférentiels. Le problème est de trouver les ressources nécessaires à la constitution de ce qui pourrait prendre la forme d’un Fonds National de Micro-crédit (FMN)1 et d’éviter les désillusions2. Pour alimenter ce fonds, il paraît difficile de mobiliser l’épargne domestique, relativement faible, et orientée vers d’autres types de placements. Une solution plus intéressante consisterait à mobiliser les transferts de capitaux provenant des Equatoriens installés à l’étranger. Ces fonds (« remesas ») constituent en effet la deuxième source d’entrées de capitaux dans le pays, après le pétrole.
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