La Lettre du Cercle
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La Lettre du CercleCERCLE POUR L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE Siège social : 14, rue de la Tour, 75116 PARIS Numéro 51 – juin 2013 www.cpat.fr  EDITORIALOù, quand, comment ? Y répondre, c’est déjà de l’aménagement du territoire. Où ? C’est là et ailleurs, que l’on soit sédentaire ou nomade. Où on peut, où on veut. Quand ? C’est aujourd’hui, hier et demain, la naissance et la mort. Quand on est jeune, quand on est vieux. Comment ? C’est la main et la tête indissociablement, que l’on soit seul ou ensemble. Comment vivre. Où que ce soit, n’importe quand, de toutes façons morts ou vivants, nous sommes là. Pour le vivant soyons optimistes, pour la mort nous verrons. Pour un oui pour un non ça ne va pas et c’est le désespoir qui envahit toute la société. Nous, au Cercle, nous avançons, nous proposons, nous avons foi en la nature humaine, nous voulons être optimistes mais nous ne sommes pas naïfs ; alors, pour le rester, on a besoin de vous, de votre aide. Philippe BOSSEAU  Aménagement du territoire et Décentralisation. Exposé de Michel COTTEN Assemblée générale du Cercle 10 avril 2013 Notre rencontre se situe quelques jours après le rejet, par référendum local, du projet de collectivité unique alsacienne et le jour même du découpage en trois morceaux du projet Lebranchu (1) intitulé initialement « Acte 3 de la Décentralisation ». On ne peut se borner à parler de ce projet ; il faut remonter dans le temps ; il faut aussi prendre en compte toutes les réformes en cours concernant les collectivités territoriales françaises et situer tout cela par rapport aux dernières réflexions connues (de moi) sur l'aménagement du territoire, notamment le rapport « Territoires 2040 » publié en 2010.
L'aménagement du territoire constitue, selon moi, un «système» à trois composants, relativement stable dans le temps, malgré les grands changements qui ont eu lieu depuis 1963. * Trois valeurs fondamentales : la croissance économique est une bonne chose ; ok pour rajouter «durable» ; on ne peut pas vraiment faire totalement confiance aux forces du marché pour atteindre l'optimum économique et social ; il appartient aux élites de l’Etat de proposer et de mettre en œuvre les corrections nécessaires, les élus locaux n'étant pas globalement à la hauteur des enjeux. Pour cela, il faut être le plus proche possible du pouvoir central (le CIAT a été créé en 1960 avant la Datar et le Plan d'aménagement du territoire de Claudius Petit date de 1950) ; il faut être présent dans tous les lieux ou se mènent des politiques à incidence aménagement du territoire ; la Datar souffre de ne plus participer aux conférences budgétaires depuis 1987 ; avec les responsables (élus) locaux, il faut rester ferme et si possible négocier en position de force, avec l'aide des préfets *Le style : les missionnaires venus du pied de la Tour Eiffel sont actifs, volontaires mais aussi pragmatiques ; il tirent leur légitimité de la qualité des travaux de prospective qu'ils mènent inlassablement ; ils aiment les scénarios, les cartes (2), les axes et plus récemment les chorèmes ; dans leurs (rares) accès de modestie, ils reconnaissent que «l'un des écueils des politiques d' aménagement du territoire est le peu d'articulation entre les producteurs de réflexions prospectives et les décideurs censés les utiliser.» Avant d'entrer dans le sujet, juste un souvenir personnel : j'étais en 1972 conseiller de Pierre Baudis maire de Toulouse ; pendant plus d'une heure, salle des Illustres, Jérôme Monod avait décrit l'avenir de la l'agglomération toulousaine dans ses rapports avec l'Espagne notamment. « Vous nous apportez quoi finalement M. le délégué? » « Si vous croyez que l'on déplace les entreprises comme des bureaux de tabac, M. le maire, avait répondu J-M ». J'ai vu dialoguer l’Aménagement du territoire et le Pouvoir local. 1- Le Système Datar s'est plus ou moins adapté aux trois chocs qu'il a subis : - le ralentissement durable de la croissance économique, après le choc pétrolier et le raz de marée de la mondialisation, cad de l'arrivée sur la scène internationale de pays low-costs et à fort taux de croissance comme la Chine ; - la montée en puissance de l'Europe, à la fois ultra libérale (la concurrence par les infrastructures en matière de haut débit 100Mbits, par exemple, planification résiduelle dans les zones blanches..) et très interventionniste (fonds structurels très ciblés à partir 1990) ; - le renforcement des pouvoirs locaux (Lois Defferre 1982 puis Raffarin2004), coïncidant avec la montée de l'endettement public> 100% du PIB, réduisant la capacité financière de l'Etat (le grand emprunt, dernière tentative héroïque de l'Etat pour investir ?) * Loi 7/07/83: «Les Collectivités territoriales concourent avec l’Etat à l'aménagement du territoire, au développement économique et à la protection de l'environnement» Compétences partagées, perte de monopole voire de prééminence de l'Etat Art 1 modifié de la Constitution: (2003): «sa gestion (celle de l'Etat) est décentralisée» ; Nouvel art 72 § 3 posant le principe de la vocation des CL à gérer les services publics. Dans ces conditions, le Conseil d' Etat n'a pas pu s'opposer plus longtemps à la signature de la «Charte européenne de l'autonomie locale». Comment le système Datar s'est-il adapté aux deux premières vagues de Décentralisation ? *La réforme de la planification conçue par Michel Rocard, est contemporaine de la loi «Droits et libertés», 1ere loi Defferre, qui crée notamment des collectivités régionales gérées librement, par des élus : Plans + régions> Contrats de plan ; formule miracle conciliant la planification centralisée et la gestion décentralisée. A partir de 1982 la Datar s'est focalisée sur les régions. Durée des contrats : d'abord 5 ans puis 7 ans ; on préfère aligner sur la durée des fonds européens que sur celle des mandats locaux. Personnellement, j'aime bien le Contrat de Projets Bretagne : «mettre Quimper à 3h de Paris en train», ça me parle ; en plus ça se fait. Le volet territorial des contrats de plans n'a jamais été pris au sérieux: peu d'association de départements et de villes ou agglomérations ; pas de suivi spécifique ; Quand le Plan national a disparu (les plans régionaux n'ont jamais vu le jour) on est passé aux «contrats de projets» 2006>2013, que l'on peut analyser comme une tentative de raccordement des priorités des Fonds structurels européens et les prescriptions des différents schémas nationaux aux politiques des régions (CT). On a assisté à une captation par l’Etat impécunieux des fonds européens ; malgré l'expérience réussie en Alsace, le transfert de la gestion de ces fonds aux régions, prévu par la loi Raffarin n'a pas eu lieu. Ce transfert est prévu par le projet Lebranchu, ce qui met l'Etat à poil. * La Datar n'a pas beaucoup investi dans la simplification du «mille-feuille» subrégional ; la région parisienne longtemps zone interdite pour la Datar ; gros problème de gouvernance pourtant. La création du Grand Londres en 1999, adoptée après référendum, qui se substitue aux 33 autorités locales préexistantes, avec un maire élu directement au SU, est un acte majeur d'aménagement du territoire ; elle a donné un avantage compétitif certain à la métropole anglaise sur une aire urbaine parisienne morcelée. «En régions», la restructuration territoriale a commencé sérieusement avec la loi Chevènement, instituant la DGF bonifiée pour les EPCI solidaires, cad unifiant leurs taux de TP ; ce n'est pas un texte Datar non plus. De même, les possibilités d'action de type aménagement du territoire sur les transferts de l'Etat aux CL (100 Milliards en 2011, dont 40 ME de DGF) ainsi que sur la fiscalité locale n'ont pas été fortement envisagés ; la suppression de la TP et son remplacement s'est fait en dehors de préoccupations aménagement du territoire. La grande réforme des finances locales intervenue fin 2010, s'est faite sans préoccupations d'aménagement du territoire. Au terme de cette réforme, les régions, considérées par la Datar comme ses principaux interlocuteurs n'ont pratiquement plus de marge de manœuvre fiscale, en dehors des cartes grises ; plus de TH depuis l'an 2000, ni de taxes foncières depuis 2011 et 25% seulement du produit national à taux fixe de la CVAE. 2- Comment inscrire l'aménagement du territoire dans les réformes en cours et prévues des CL? - «L'acte 3» de la décentralisation, rebaptisé tardivement MAP (Modernisation de l'action publique) n'est pas le seul chantier de réforme des collectivités locales en cours. Il y en au moins trois autres. * Les trois chantiers autres que «l'acte 3» ; -La partie conservée de l'héritage de l'ancien gouvernement est plus importante, qu'on le dit : .La loi de Finances pour 2010 a supprimé la taxe professionnelle et réalisé une réforme de la fiscalité locale sans précédent depuis la loi du 4/01/1981 ; la mise en œuvre complète de cette réforme demande des années, notamment s'agissant de la péréquation du produit de la nouvelle CVAE (contribution sur la valeur ajoutée des entreprises). Cf. tableau actuel et lisible de la fiscalité locale dans le 17ème rapport de l’Observatoire des finances locales»: http://www.collectivites-locales.gouv.fr/files/files/OFL2012_15.pdf . La loi du 16/12/2010 portant réforme des collectivités locales n'a pas été abrogée, sauf sur deux points, importants il est vrai: la création de «conseillers territoriaux», siégeant dans les conseils départementaux et régionaux, qui aurait entrainé une division par 2 du nombre d'élus ainsi qu'un redécoupage des cantons, dont le nombre et le périmètre est resté presque inchangé depuis 1801... Le rétablissement de la clause de compétence générale pour les conseils généraux et régionaux. Pour le reste, et notamment la rationalisation de l’intercommunalité l'objectif de juin 2013 a été maintenu ; il est en passe d'être atteint. Les préfets ont bien travaillé. On n'est pas revenu sur la suppression des «pays» (art 51 de la loi de 2010) chère à la Datar.
Actuellement il y a 3900 cantons tenus dans 86% des cas par des hommes ; l'instauration d'un scrutin binominal instituant une stricte parité hommes/femmes, le nombre des cantons étant divisé par 2, a fait tousser le Sénat ; les écarts de population entre les cantons ruraux et urbains devraient être fortement réduits. La DATAR a t-elle suivi? Par ailleurs l'élection directe des conseillers intercommunaux (siégeant dans les communautés de communes, communautés urbaines etc.) est confirmé. Ce seront les premiers des listes municipales ; sur les bulletins de vote cela apparaitra clairement ; il en résultera dès 2014 une plus grande légitimité des groupements de communes. - Enfin, une réforme en profondeur du régime des transferts de l'Etat aux CL est dans l'air ; ces transferts représentent 100 Mds€ par an !, dont 42Mds E pour la seule DGF. Dans un premier temps il s'agit de répartir la baisse des dotations de 3MdsE annoncée par Jérôme Cahusac, ministre du Budget, au Comité des finances locales en février dernier ; il serait dommage que les préoccupations d'aménagement du territoire ne se fassent pas entendre dès ce stade. * Le projet Lebranchu: l'acte 3 devenu MAP a été découpé ce matin 10 avril en trois projets de lois. Suivant la ministre qui le présentait à l’Université d'été de la Rochelle, le projet d'ensemble était prêt depuis le mois d’août ; mais au fil des concertations les conflits d'intérêts entre communes, départements et régions se sont aggravés ; l'AMF qui fédère 99% des communes françaises a fini par le rejeter en bloc ; je ne vais pas commenter longtemps ce texte réécrit six fois depuis l'été, sans résultat. Le premier projet de loi intitulé «Modernisation de l'action publique et affirmation des métropoles», devrait être déposé en mai ; celui sur les régions en septembre et celui sur le niveau communal plus tard. Seraient créés :
Cet établissement conduira les actions que les communes et EPCI voudront bien lui transférer ; il élaborera un projet métropolitain ainsi que des plans métropolitains concernant le logement, la transition énergétique et les urgences sociales... A coté de cette Métropole subsistera une «Conférence métropolitaine» (elle existe déjà et son président actuel est Ph Laurent maire de Sceaux..) assortie d'une conférence des maires et d'un conseil de développement. -Deux chapitres sont consacrés respectivement à la métropole de Lyon et à celle de Marseille-Aix, qui exerceraient sur leurs territoires les compétences (sociales) des départements et des régions. -Une nouvelle catégorie d’EPCI qualifiée de «Métropoles» ; j'ai un peu de mal à les distinguer des Communautés urbaines créées en 1964 ; elles pourraient, à leur demande recevoir des transferts de compétences de l'Etat en matière de logement ; mais les agglos dotées d'un PLH peuvent déjà recevoir des délégations d'aides à la pierre. Lille, Strasbourg et Nice devront se contenter de ce statut (statut à 60 Euros l'habitant pour la dotation interco. de la DGF.)
En tenant compte des neuf champs d'action retenus dans le document Datar, «Territoires 2040», publié en 2010, dont la promotion de Paris, ville Mondiale * Concernant le Grand Paris. . Il existe des solutions techniques à l'échelle de l'agglomération mais non coordonnées entre elles, en matière d'eau d'assainissement et de transports urbains (Stif présidé par le président Rif depuis 2005, Société du grand Paris créé en 2010). .Urbanisme, transports et logement devraient être dans la même main ; les transports en commun ont bien été décentralisés et confiés à la région ; l'urbanisme reste largement de la responsabilité des communes ou groupements ; l'Etat ne se décide pas à décentraliser vraiment la politique du logement social ; pourtant on construit en RIF deux fois moins de logements que nécessaires (30.000 au lieu de 70.000) ; la pression de la demande fait flamber les prix ; le taux de rotation dans le logement social diminue d'année en année, la marche d'escalier à franchir pour accéder au secteur libre étant de plus en plus haute ; et malgré cette analyse reprise dans le projet de loi on ne change rien ou presque ; il est clair que ce système mixte ne marche pas ; la décentralisation est la solution. .Le projet Lebranchu-Map n'est pas à la hauteur des besoins de gouvernance du grand Paris ; il ne faudra pas trop compter sur des transferts d'actions des EPCI vers la Métropole de Paris ; la Conférence métropolitaine est une instance bien sympathique, mais c'est d'un leadership et de décisions dont on a besoin. Il y a là un beau terrain d'action pour la Nouvelle Datar ; en commençant par un rapport «Comment conserver à Paris son rôle mondial?» (Ma) Réponse: en la dotant comme Londres d'une gouvernance intégrée, et décentralisée. Demandez-vous pourquoi, au delà des anecdotes, Londres a eu les derniers JO ? *Concernant les métropoles. Le soutien sans faille des métropoles d'équilibre est sans conteste une des réussites incontestables de la Datar ; une meilleure collaboration avec la DGCL aurait permis d'aller plus vite plus loin. Le dispositif Lebranchu paraît un peu étriqué ; pourquoi un statut particulier pour Lyon et Aix-Marseille seulement ? Pourquoi ni Lille ni Strasbourg, pourtant qualifiées d’Euro métropole dans le rapport introductif ? C'est une bonne idée de confier aux métropoles la gestion du social, (RSA, AAH, Personnes dépendante) actuellement entre les mains du département à Lyon ou à Marseille ; mais alors pourquoi ne pas en faire bénéficier les 210 agglomérations ou vivent plus de 70% de la population française ; ces agglos sont déjà autorités organisatrices des transports urbains ; elles ont des PLH leur permettant d' être autorités organisatrices du logement social ; elles peuvent maîtriser leur urbanisme au bon niveau ; alors confions leur le logement social, avec le transfert du «1% patronal» (0.45% en réalité) qu'il est urgent de territorialiser. (3) http://www.slate.fr/source/michel-cotten ; «Construire 500.000 logements en France est-ce possible?» * Concernant les ressources locales. .La réforme de la fiscalité locale que toute une génération d'aménageurs a demandée, a été largement réalisée avec la loi de Finances pour 2010 ; La principale taxe remplaçant la TP est désormais à taux fixe national: 1,5% de la VA ; le produit de la CVAE est réparti entre les régions : 25% ; les départements: 48,5% et le bloc communal (Communes et EPCI). Les collectivités peuvent faire augmenter l'assiette, ce qui est plus sain du point de vue économique que de majorer les taux. Reste à ajuster les mécanismes de péréquation, en tenant compte des premières répartitions. Si le bloc communal s'avise de majorer la CFE (contribution foncière des entreprises) au non du plafonnement global à 3.5% de la VA par entreprise, elles sont amenées à financer les dépassements, aux cotés de l'Etat. La spécialisation des taxes locales réclamée à cor et à cri est largement faite également: les régions n'ont plus accès à la TH depuis l'an 2000 ; elles ont perdu les taxes foncières en 2010 ; leur marge de manœuvre est singulièrement réduite (elles peuvent jouer sur les cartes grises). . Par ailleurs pour contribuer à la réduction du déficit budgétaire, les CL ont été brutalement mises à contribution à partir de cette année ; en 2015 la réduction devrait atteindre 3MdsE. Pendant ce temps on distribue encore 4Mds Euros pour financer la garantie de DGF, en réalité le niveau de taxe locale atteint en 1964 à la quasi totalité des communes, riches ou pas ; une idée pourquoi ne pas financer le développement local avec cette garantie, qui s'éteindrait au bout de 10 ans ? Compte tenu de la complexité des mécanismes de péréquation mis en œuvre tant à partir de la CVAE que de la DGF et de l'incertitude de leurs résultats, faute d'objectifs suffisamment clairs, la Nouvelle Datar pourrait susciter une réflexion d'ensemble sur la question, avec trois préoccupations suivantes .Par ses temps difficiles, l'augmentation globale nette des ressources des CL est exclue: c'est par la péréquation que l'on doit ajuster désormais ; cela plaira au Budget. . Les préoccupations d'aménagement du (ou des) territoires, complètement méconnues jusqu'ici, méritent d'être prises en compte à coté bien sur du souci d'adéquation aux besoins locaux et de justice entre les collectivités ; .Un objectif global de péréquation devrait être formulé: réduire de 10% par an entre collectivités de profil comparable, plutôt que de fixer des montants en euros ; - Dans tous les Etats, centralisés ou pas, le Gouvernement central a besoin de projeter ses politiques sur le terrain et de tenir compte des projets locaux ; il peut aussi essayer de les orienter. - La poursuite de réflexion prospectives globales ou sectorielles est une activité d'avenir ; mais elle doit se faire désormais en relation avec les régions et les agglomérations, telles qu'elles sont et non avec des zombies ; à l'occasion des contrats de plan, la DATAR a mieux mesuré l'intérêt des travaux d'aménagement du territoire des régions (de certaines comme la Bretagne, en tout cas). - Les territoires sont définitivement des objets, jamais des sujets: ce sont des autorités locales qui décident et qui contractent, pas des territoires ; elles sont à ce titre, parmi d'autres, un facteur de polarisation des activités souvent oublié et rarement cartographié. (3)MJC (1) http://www.slate.fr/source/michel-cotten : «L'acte 3 de la décentralisation est bien mal parti..» (2) Curieusement, ces cartes sont le plus souvent hexagonales ; elles négligent l'Europe et le fait que la France a la Zone Economique Exclusive la plus grande du monde après les Etats-Unis. (11millions de Km2) (3) http://www.geoportail.gouv.fr ; « Le portail des territoires et des citoyens » M C |
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