Cours de finances publiques. Introduction





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Chapitre 1 La gestion de l’entreprise : modèle de la nouvelle gouvernance financière publique


Section 1 Le pilotage de la gestion : une chaîne de responsables

La LOLF donne de très grande responsabilité et une très grande liberté aux gestionnaires de l’administration. Elle oriente la gestion publique vers la recherche de la performance, vers une culture de résultat. L’objectif étant d’améliorer l’efficacité de la dépense publique.

  1. La responsabilité des gestionnaires publics

    1. La fongibilité des crédits

Des crédits sont attribués aux gestionnaires des administration de l’Etat. Ces crédits sont utilisables à leur gré par les gestionnaires pour réaliser du mieux possible les objectifs qui leur sont fixés. On dit que ces crédits sont fongibles, car les gestionnaires ont le droit de décider que des crédits, destinés par exemple à financer des équipements, tels qu’une route, soient utilisés pour financer soit d’autres équipements, soit des dépenses de fonctionnement. On dit que les crédits sont fongibles car le gestionnaire peut en changer la destination initialement prévue. Toutefois, il existe des limites, le gestionnaire ne peut pas utiliser ses crédits pour augmenter les dépenses de personnel. Par contre, le gestionnaire peut transférer les crédits concernant les dépenses de personnel pour les affecter à d’autres dépenses, c’est la raison pour laquelle on parle de fongibilité asymétrique. Cette possibilité d’utiliser globalement les crédits par le gestionnaire, donne une grande autonomie aux responsables des programmes, mais ces responsables, doivent ensuite rendre compte de leur gestion, ils doivent démontrer qu’ils ont atteint leurs objectifs. Ils seront jugés sur leurs résultats. La responsabilité des gestionnaires publics est très semblable à celle du chef d’entreprise. On peut la qualifier de responsabilité managériale.

    1. Les responsables de programmes

A chaque programme correspond un responsable de programme, en effet un ou plusieurs programmes est placé sous la responsabilité d’un responsable, qui est désigné au sein de chaque ministère. Ce responsable de programme doit mettre en application le programme, ce sont des hauts fonctionnaires, il y en a aujourd’hui environ 80, pour 160 programmes.

Ces responsables doivent présenter chaque année au Parlement un projet annuel de performance. Ce PAP est annexé au projet de loi de finances

Les responsables de programmes s’engagent sur des objectifs et ils ont la possibilité, pour atteindre ces objectifs, d’utiliser librement les crédits qui sont mis à leur disposition dans le cadre du programme dont ils ont la responsabilité. Ensuite, ils ont l’obligation de rendre des comptes. Ils seront juger sur leurs résultats. Un contrôle a posteriori de leur résultat sera effectué. Ces résultats figureront dans un rapport annuel de performance (RAP), qui est annexé au projet de loi de règlement1.

    1. Les responsables de budget annuel de programme (BOP) et d’unité opérationnelle de programme (UOP)

--Les programmes sont définis au niveau national, dans le cadre de la procédure budgétaire, mais ils sont mis en œuvre au plus près du terrain, c’est-à-dire au niveau des administrations centrales ou au niveau des administrations déconcentrées. Le responsable de programme confie la mise en œuvre du programme au service des administrations concernées. Pour cela, il découpe son programme en ce que l’on appelle des budgets opérationnels de programme (BOP). Il divise le programme en plusieurs BOP. Pour chacun de ces BOP. Il existe actuellement environ 1200 responsables de BOP. Un même chef de service peut avoir sous sa responsabilité plusieurs BOP, c’est pourquoi il existe environ 2300 BOP. Le nombre de ces BOP sera très certainement réduit dans l’avenir.

--Le responsable de BOP gère librement une enveloppe globale de moyens mis à sa disposition, des crédits et des personnels. Toutefois, le responsable de BOP s’engage auprès du responsable de programme, sur des objectifs opérationnels à atteindre.

--Les BOP peuvent également à leur tour être déclinés en UOP, avec là encore à leur tête un responsable.

On met en place, pour exécuter le budget de l’Etat, une chaîne de responsables.

    1. Le bilan des BOP

En début d’année, un bilan des budgets opérationnels de programme est effectué. Les résultats obtenus sont analysés. On étudie les écarts entre ce qui avait été programmé et ce qui a été exécuté. On mesure les résultats obtenus. Par ailleurs, on effectue une réflexion sur l’efficacité des modalités de gestion et d’organisation qui avaient été mises en place, on s’interroge sur la pertinence de ces modalités. De la même manière on évalue la pertinence des objectifs qui avaient été fixés ainsi que de celle des moyens d’action qui avaient été prévus. On essaie de mettre en évidence les moyens d’action qui ont été les plus efficaces.

  1. La mise en cohérence du processus de gestion

Une procédure complètement nouvelle a été mise en place depuis cette année pour organiser les rapports entre les différents responsables de programme, de BOP et d’UOP. La procédure utilisée, semblable à celle utilisée par les entreprises, s’appelle le dialogue de gestion

    1. Le dialogue de gestion



DIALOGUE DE GESTION

Avec cette nouvelle chaîne de responsabilité qui découle de la LOLF, le dialogue et la concertation remplacent le système hiérarchique vertical habituel. A travers ce que l’on appelle le dialogue de gestion, les responsables à chaque niveau s’entendent, se concertent sur les objectifs à mettre en œuvre, ils s’entendent également sur les moyens disponibles, ainsi que sur les modalités d’action. Le dialogue de gestion consiste à décider conjointement, entre responsables, des objectifs et des indicateurs de résultat.,qui permettront de savoir si ces objectifs ont été réalisés. Ce dialogue de gestion se déroule d’une part :

--entre le responsable de programme et le responsable de BOP

--d’autre part entre le responsable de BOP et le responsable des UOP

    1. La surveillance de la cohérence par le préfet

La déconcentration des crédits, induite par la LOLF, nécessite une mise en cohérence des différentes actions ministérielles au niveau territorial. Pour cela, le préfet :

  • donne un avis préalable sur les BOP

  • s’assure de la cohérence des BOP avec les autres actions territoriales, notamment celles développées par les collectivités territoriales

  • veille au respect de la démarche de performance et de sa cohérence avec les priorités sont celles du territoire


Section 2 L’évaluation de la performance par indicateurs : la gestion publique par la performance

L’un des enjeux majeurs de la LOLF est de faire en sorte que la gestion de l’Etat ne se limite pas à ce que l’on appelle une culture de moyens, mais qu’elle s’inscrive dans le cadre d’une culture de résultats. Selon cette logique, la performance s’inscrit au cœur du nouveau cadre budgétaire de l’Etat. C’est la raison pour laquelle, à chaque programme, sont associés des objectifs ainsi que des indicateurs de performance qui mesurent la réalisation de ces objectifs. Ils figurent dans les projets annuels de performance, annexés au projet de loi de finances.

  1. L’engagement sur des objectifs et sur des indicateurs



La stratégie à mettre en œuvre dans le cadre d’un programme est définie par le responsable du programme, en accord avec son ministre. Cette stratégie conduit à sélectionner des objectifs qui seront mesurés par des indicateurs. A chaque indicateur, est associé une cible à atteindre dans un délai fixé. La cible, à l’horizon 2010, est de limiter à 4255 le nombre annuel de tués sur la route. La valeur prévue de cet indicateur pour l’année 2006 est de 5225.

En résumé, les objectifs doivent répondre à trois préoccupations :

  • le citoyen : on considère que l’occupation du citoyen est la recherche de l’efficacité socio-économique (lutte contre le chômage)

  • l’usager : on considère que ce qui préoccupe l’usager, c’est la qualité du service qui lui est rendu. Ex : l’un des objectifs est l’accélération des décisions judiciaires

  • Le contribuable : il veut payer moins d’impôts. Ex : réduction du coût de la gestion de l’impôt.

NB : un comité interministériel d’audit des programmes (CIAP) contrôle la pertinence, la fiabilité ou la sincérité des indicateurs de performance.

  1. Le contrôle de la performance par le Parlement

Le responsable de programme s’engage sur les objectifs et sur les indicateurs qui figurent dans les projets annuels de performance annexés aux projets de loi de finances initiale de l’année. Il doit rendre compte au Parlement des résultats qu’il a obtenu dans un rapport qualifié de rapport annuel de performance (RAP), il est annexé au projet de loi de règlement. Les parlementaires ne débattent donc plus uniquement sur les crédits qui figurent dans les missions et programmes mais également sur les stratégies, les objectifs, qui permettent d’améliorer la maîtrise de la dépense publique.

Section 3 Une comptabilité de l’Etat semblable à celle de l’entreprise

Depuis le 1er janvier 2006, le système comptable de l’Etat, c’est-à-dire, d’une part la manière d’enregistrer les opérations de recettes et de dépenses, d’autre part la manière de présenter ces opérations est semblable à celle qu’utilise les entreprises. Comme les entreprises, l’Etat doit fournir en fin d’exercice un bilan et un compte de résultat
Chapitre 2 : La recherche de l’équilibre budgétaire

Le pouvoir financier public est constitué d’une prévision des dépenses et des recettes, d’un budget. Pour certains courants de pensée ou pour certaines idéologie, ce budget doit être ou non équilibré. On veut dire par là, que pour certains, les dépenses doivent être égales aux recettes, pour d’autres cela n’a pas d’importance, les dépenses peuvent être supérieures aux recettes ou les recettes supérieurs aux dépenses. Pour ces derniers, le budget peut être déficitaire ou excédentaire.
Section 1 Les notions de budget

Le budget est un acte de bonne gestion. Il prévoit de manière chiffrée les actions futures. L’Etat, les entreprises publiques, les collectivités territoriales mais également les entreprises privées, sont amenés dans un souci de bonne gestion, à faire des prévisions, c’est-à-dire, à établir des programmes financiers, à prévoir les dépenses et les recettes futures. Cette programmation se fait sur le court terme (1 an), le moyen terme (3 ans) et sur le long terme (au-delà de 5/10 ans).

Le budget est également un acte politique essentiel, car c’est un acte démocratique, car il est conçu et voté par des décideurs et par des élus politiques. C’est également un acte politique démocratique, car il est l’expression de choix de société, l’expression des politiques qu’entend mener une majorité au pouvoir. C’est un acte législatif.

  1. Les lois de finances et les budgets de l’Etat : des actes juridiques et des documents comptables

  1. Définitions

  1. Le budget est un acte de prévision et d’autorisation des dépenses et des recettes de l’année civile à venir. Il est adopté démocratiquement par une assemblée délibérante représentative des citoyens et elle-même démocratiquement élue. Cette assemblée est le Parlement pour l’Etat, c’est le conseil municipal pour la commune, le conseil général pour le département, et le conseil régional pour la région.

  2. Le budget est un acte d’autorisation ; l’assemblée délibérante, en adoptant le budget, autorise la réalisation des dépenses ainsi que le recouvrement des recettes prévues à ce budget et cette autorisation est donnée à l’exécutif de l’institution (le gouvernement pour l’Etat, le maire pour la commune, etc.…) Le budget traduit ainsi le partage des compétences qui caractérise la quasi-totalité des personnes publiques. Il s’agit d’un partage de compétences entre un organe délibérant, qui agit par voix d’autorisation, et un organe exécutif, qui a pour fonction de traduire matériellement les décisions financières prises par l’organe délibérant. L’autorisation budgétaire doit être préalable, cela signifie qu’elle doit précéder les opérations d’exécution du budget. Cette règle constitue un impératif juridique, le budget est ce que l’on appelle un acte condition, et la sanction de cette règle consiste, si le budget n’est pas adopté dans les temps, en l’impossibilité le paiement des dépenses et le recouvrement des recettes.

  3. Pour l’Etat, le budget se distingue juridiquement de la loi de finances. Depuis une ordonnance du 2 janvier 1959, on distingue, en ce qui concerne l’Etat, les notions de loi de finances et de budget.

NB : on utilise uniquement le terme de budget pour les collectivités locales, car elles n’ont pas de pouvoir législatif.

  1. Les trois catégories de lois de finances

  • Les lois de finances initiales : la LFI est la première loi de finance de l’année. Elle est votée par le Parlement.

  • Les lois de finances rectificatives : il est parfois nécessaire, en cours d’année, de modifier certaines décisions prises dans le cadre de la LFI, soit parce que certaines situations ne pouvaient être , soit parce qu’une majorité politique a remplacé une autre majorité. Dans ce cas le Parlement adopte une ou plusieurs lois de finances rectificatives.

  • La loi de règlement : est une loi de finances, mais à la différence de la LFI, la loi de règlement ne prévoit pas des dépenses et des recettes. En effet, la loi de règlement est un acte législatif qui constate les résultats de l’exécution du budget, de l’année précédente. Par exemple, elle constate, s’il en existe, les différences entre les recettes et les dépenses qui étaient prévues au budget et celles qui ont été effectivement réalisées.

  1. Les budgets des collectivités territoriales

Le budget primitif est l’équivalent de la loi de finances initiales. Les budgets supplémentaires et décisions modificatives correspondent aux lois de finances rectificatives. Le compte administratif qui est l’équivalent de la loi de règlement.
Section 2 Les notions d’équilibre

  1. Les conceptions théoriques

Il existe deux conceptions théoriques :

  1. La conception libérale classique

Cf. 1ère Partie.

  1. La conception keynésienne

Selon Keynes l’équilibre qu’il faut réaliser n’est pas à strictement parler l’équilibre budgétaire, il s’agit avant tout de l’équilibre général de l’économie. Par conséquent, le budget est utilisé comme un moyen permettant de réaliser cet équilibre économique. C’est pourquoi, selon la situation de l’économie, le budget peut être déficitaire, excédentaire, ou strictement équilibré. Par exemple, s’il est jugé nécessaire de relancer l’économie parce que la consommation est insuffisante, il sera justifié d’augmenter les dépenses de l’Etat quitte à ce que le budget déficitaire.

  1. Les conceptions techniques

  1. Les notions de solde budgétaire

Ce que l’on appelle un solde c’est la différence entre les dépenses et les recettes. On parle de solde budgétaire des lois de finance et ce solde budgétaire est qualifié de solde prévisionnel. Si le budget est en déficit, on parle de déficit prévisionnel. Ex : le déficit prévisionnel 2006 est de 46,9 milliards d’euros. Le déficit prévu figurant au projet de loi de finance initiale 2007 est de 46,1 milliards d’euros. Le solde obtenu lorsque le budget a été exécuté est qualifié de solde d’exécution. On parle de déficit d’exécution ou d’excédent d’exécution.

  1. La notion de besoin de financement

Le besoin de financement est une notion qui est plus large que celle de déficit. Il faut ajouter au montant du déficit, le montant du remboursement des emprunts, qui reste à effectuer (ce que l’on appelle l’encourt de le dette) Ce capital, qui doit être rajouté, est représenté par la part qui doit être remboursée sur l’année. Pour 2006, le besoin de financement est de 130,8 milliards d’euros, dont 46,9 pour le déficit, le reste représente le remboursement du capital emprunté. Pour 2007, le besoin de financement qui est prévu est de 114,5 milliards d’euros, dont 41,6 pour le déficit, et 72,9 de remboursement de capital.
« «  missing 3 décembre 2006 » »



Chapitre 3 : La maîtrise des dépenses publiques

Chapitre 4 : La maîtrise de la dette publique

Chapitre 5 : La réforme fiscale

Chapitre 6 : Les contrôles administratifs et juridictionnels


Missing vendredi 8 décembre

1 La loi de règlement décrit les résultats de l’exécution du budget, elle expose ce qui a été effectivement réalisé.
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