Interview collective accordée par le président de la République, Luiz Inácio Lula da Silva





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L’insertion mondiale du Brésil : entre orientations politiques et changements de fond

Comment expliquer cette nouvelle orientation du Brésil vers des partenaires économiques non traditionnels alors que les négociations avec l’UE n’ont pas encore abouti ? La stratégie Sud-Sud adoptée par le Brésil ces dernières années est très souvent rattachée à la volonté du gouvernement de Luiz Inácio Lula da Silva. Si la variable politique est cruciale dans l’orientation diplomatique du Brésil envers les pays en développement, au moins deux autres critères révèlent des changements structuraux de l’insertion internationale du Brésil : l’évolution de son commerce extérieur et les nouveaux intérêts de la « communauté internationale2 » du Brésil.

Il est certain que l’idéologie du Président brésilien Lula et le parti auquel il est rattaché, le Parti des Travailleurs (PT- Partido dos Trabalhadores en portugais), ont eu un rôle déterminant dans l’orientation Sud-Sud de la diplomatie brésilienne. Selon Miriam Saraiva et Vicente Palermo, le PT défend une vision dite autonomiste des relations internationales3, c’est-à-dire qu’il prône une politique extérieure du Brésil indépendante des puissances, en particulier des États-Unis. Cela signifie in fine la diversification des contacts internationaux du Brésil vers des partenaires non-traditionnels, pour la plupart des pays en développement1. Ainsi le PT a-t-il entretenu des relations avec des partis politiques en Afrique, en Asie et au Moyen-Orient2. Il s’agit d’une stratégie du gouvernement actuel de signer des accords commerciaux pour faire connaître ces nouveaux partenaires et les opportunités qu’ils créent pour le Brésil, pour des raisons économiques et diplomatiques. Le Président Lula a accordé une grande importance à l’orientation idéologique de ses bases partisanes, ce qui se traduit par exemple par le nombre de ses voyages en Afrique : alors que le précédent Président Fernando Henrique Cardoso s’y était rendu deux fois au cours de ses deux mandats, Luiz Inácio Lula da Silva a visité onze fois ce continent dans le même laps de temps3.

Durant les deux mandats de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), la situation économique du Brésil n’était pas aussi stable qu’après 2003 et l’agenda des négociations commerciales était en effet dominé par les projets ALCA et Mercosur-UE. Toutefois, dans la deuxième moitié de son dernier gouvernement se profilait déjà une nouvelle réorientation en direction de pays en développement émergents. Ainsi convient-il de rappeler que le premier Accord-cadre avec l’Afrique du Sud fut signé sous la présidence de Fernando Henrique Cardoso le 15 décembre 2000. Les orientations diplomatiques du Brésil semblent donc aussi répondre à d’autres évolutions de l’insertion internationale de ce pays, au-delà des préférences idéologiques de ses dirigeants.

Tout d’abord, ce nouveau dynamisme des projets du Brésil par le biais du Mercosur avec d’autres pays en développement est le reflet de l’évolution de l’insertion brésilienne dans le commerce mondial. Ainsi en 2009, 56% des exportations brésiliennes sont à destination de pays en développement contre seulement 38% en 20024. En outre, le Comité de haut niveau pour la coopération Sud-Sud du Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) a démontré, en 2007, que désormais les PED contribuent à 40% de la croissance mondiale (surtout en Asie et au niveau intra-régional)1. Au mois d’avril 2009, la Chine est devenue, pour la première fois de l’histoire, le principal partenaire commercial du Brésil, détrônant les États-Unis2. Si cette donnée est également due à la baisse des importations nord-américaines après la crise financière de 2008, elle a suscité de nombreux commentaires au Brésil et a renforcé le gouvernement dans sa politique étrangère.

De même, avec l’éclatement de la crise des subprimes au cœur du centre économique mondial, l’idée s’est répandue dans les médias internationaux et brésiliens que l’effort de diversification des exportations brésiliennes vers de nouveaux partenaires a permis au Brésil de se trouver dans une situation de moindre dépendance et d’atténuer les effets de la crise par le canal commercial3. Autant de résultats et de tendances qui amènent le Brésil et ses partenaires du Mercosur à se rapprocher de pays en développement, quand bien même les dossiers en cours avec leurs partenaires traditionnels ne sont toujours pas conclus.

Un autre indice significatif est la perception qu’ont les acteurs les uns des autres, permettant de mieux saisir la nouvelle stratégie commerciale du Brésil. Ainsi, selon les modes de calculs de l’Union européenne, celle-ci est le premier partenaire commercial du Brésil à hauteur de 22,4% de ses échanges extérieurs (21,4% des importations et 23,5% des exportations) en 20084. Or, le Ministère pour le commerce extérieur brésilien adopte une autre classification5. L’UE n’est pas incluse dans la liste des partenaires traditionnels étatiques, mais au sein des ensembles régionaux. Ainsi classifiée, en 2008, l’UE n’est que le second partenaire commercial du Brésil derrière l’Asie pour les importations, avec 27,2% pour l’Asie et 20,9% pour l’UE ; et derrière l’Amérique latine et les Caraïbes (ALC) pour les exportations avec 25,9% pour l’ALC et 23,4% pour l’UE. Par conséquent, l’importance de l’Union européenne dans le commerce brésilien se trouve réduite dans les classifications statistiques du Brésil par comparaison avec la technique adoptée par l’UE. En outre, l’UE-15 a perdu de l’espace dans le commerce du Mercosur également passant de 53% en 1995 à 44% en 20046. Tous ces résultats montrent la diminution relative de l’importance de l’UE et l’augmentation générale, quoiqu’inégale, des pays en développement dans le commerce de l’Amérique du Sud. Ils renforcent les nouvelles orientations diplomatiques pour le Brésil. Mais le gouvernement s’appuie aussi sur un facteur de poids dans un régime démocratique, à savoir son opinion publique.

L’opinion publique au Brésil ne s’intéresse que très peu aux questions de politique étrangère. Toutefois, la position des acteurs qui sont en lien avec l’étranger n’est pas anodine dans la détermination de la diplomatie du Brésil, car il s’agit souvent d’agents importants au niveau interne : des hommes politiques, des entrepreneurs, des dirigeants d’association ou encore des universitaires. Dans un travail d’enquête sur l’évolution des opinions de cette « communauté internationale » brésilienne, A agenda internacional do Brasil, le chercheur Amaury de Souza démontre qu’entre 2001 et 2008, l’opinion publique1 est plus favorable aux relations avec les pays en développement2. Une critique souvent émise à l’encontre de la politique commerciale du gouvernement Lula est la subordination des objectifs de politique commerciale à ceux de la politique étrangère. Les accords Sud-Sud seraient négociés sans préoccupation réelle de créer de nouvelles exportations et la multiplication des accords serait un objectif en lui-même3. L’étude d’Amaury de Souza montre que, parmi les personnes interrogées, les négociations Nord-Sud ont perdu de leur attractivité (26%), ce qui signifierait qu’il existe une certaine adhésion à la vision politique qui lie négociations commerciales et objectifs permanents de la politique étrangère du pays. Inversement, on peut en déduire que le gouvernement brésilien doit également prêter attention à son opinion publique lorsqu’il détermine ses orientations diplomatiques. L’enquête montre de plus une progressive diminution de l’importance attribuée aux pays développés comme l’Allemagne qui passe d’un taux de 76% à 59% entre 2001 et 2008, la France de 64% à 50%, ou encore de l’Espagne de 63 à 46%. Au contraire, l’Inde augmente de 62 à 71% et l’Afrique du Sud de 0% à 54% sur la même période.

Lorenzo Fioramonti et Arlo Poletti démontrent dans la même perspective qu’il y a un décalage entre ce que l’UE croit que les autres acteurs pensent d’elle, et ce que ces autres – dans cette étude l’Afrique du Sud, le Brésil et l’Inde – pensent réellement à son égard. Pour ces pays, l’UE n’est finalement pas un thème essentiel du débat public4. Les élites politiques brésiliennes reconnaissent l’importance de l’UE en tant que marché pour les exportations et principal fournisseur d’investissements donc une opportunité pour l’économie brésilienne. Mais elles la perçoivent aussi comme une forteresse dotée d’un pouvoir économique énorme caractérisé par une attitude protectionniste. Ces perceptions ne les empêchent pas pour autant de la considérer comme un modèle d’intégration et d’apprécier son appui au multilatéralisme. Dès lors, la diplomatie du gouvernement Lula trouve un certain écho et s’appuie sur les positions de la communauté internationale brésilienne1.

Il existe donc une volonté politique déterminante au Brésil pour donner un nouveau dynamisme à sa diplomatie commerciale. Mais dans un régime démocratique, elle ne saurait se suffire à elle seule. Si cette tendance Sud-Sud fleurit aujourd’hui, c’est également car elle suscite l’intérêt d’une partie des élites brésiliennes, notamment en raison de l’évolution structurelle des échanges extérieurs brésiliens. Des tendances de fond sont nécessaires aux pulsions conjoncturelles pour inscrire ces politiques dans la durée, mais aussi pour comprendre l’essence de celles-ci.

Pour terminer, l’évolution des accords signés par le Mercosur avec ses différents partenaires est bien une preuve de la volonté de la part de ses États membres de modifier leur insertion dans le commerce mondial. Trois conclusions se dégagent des nouvelles orientations stratégiques du Brésil. Tout d’abord, il est impossible d’analyser la diplomatie commerciale de ce pays avec certains de ses partenaires sans évoquer l’ensemble de ses relations commerciales tels les cas des échanges avec les États-Unis, mais aussi de la situation des négociations multilatérales. Il s’agit d’une preuve de la plus grande interdépendance du commerce international. De plus, il ne ressort pas une simple dichotomie de la situation des négociations commerciales mondiales, opposant un Nord-Sud bloqué et un Sud-Sud florissant, mais plutôt la complexification de la libéralisation des échanges économiques internationaux. Dans tous les cas, la signature de projets entre le Mercosur et d’autres pays en développement est le signal de l’universalisation du commerce mondial. Enfin, face aux blocages des pourparlers sur la libéralisation des économies nationales, une forte volonté politique est nécessaire pour arriver à des concessions sur les principes directeurs de l’économie mondiale.
Finalement, le moment est peut-être arrivé pour l’Union européenne de faire le premier pas vers ses partenaires pour relancer les négociations avec le Mercosur. L’UE reste un partenaire essentiel pour cet ensemble sous-régional au niveau agricole, mais aussi parce qu’elle est le premier investisseur étranger dans ces pays. D’ailleurs, l’étude d’Amaury de Souza montre que la majorité de la communauté internationale brésilienne est favorable à une combinaison des stratégies Sud-Sud et Nord-Sud. Toutefois, face à l’émergence de nouveaux partenaires pour les membres du Mercosur, Chine en tête, mais aussi Inde ou Afrique du Sud, voire la Fédération de Russie, l’UE a intérêt à dynamiser sa stratégie pour maintenir sa position dans la région. Ceci d’autant plus que l’UE a dernièrement pris des orientations risquées : tout d’abord lors du Sommet UE-Amérique latine et Caraïbes (ALC) de Lima de 2008, le gouvernement français qui présidait le Conseil européen n’a été représenté que par le Premier ministre et non par le Chef d’État, subtilité qui a provoqué la déception des délégations latino-américaines1. Au contraire, lors du Sommet de la Coopération économique pour l’Asie-Pacifique (APEC en anglais) qui s’est également tenu dans la capitale péruvienne la même année, le Président chinois Hu Jintao n’a pas manqué pour sa part de faire le déplacement en personne. De plus, pour pallier le blocage des négociations de l’accord d’association UE-Mercosur, l’UE a lancé un partenariat stratégique avec le Brésil, seul, lors du Sommet de Lisbonne Brésil-UE de 2007. Les rencontres n’ont pas permis de résoudre la question agricole – les questions économiques étant exclues du partenariat – et ont pu vexer les autres pays membres du Mercosur, dont certains défendent aussi d’importants intérêts agricoles, comme l’Argentine. De plus, cette stratégie semble aller à l’encontre des principes défendus par l’UE dans le monde, dont l’un des plus importants est celui de l’intégration régionale2. Ce serait donc bien au tour de l’Union européenne de courtiser le Mercosur. Si cela arrivait, il s’agirait d’un autre grand changement dans les relations internationales.

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