Résumé : Cette recherche vise à comprendre l’évolution des pratiques en matière de concertation du public





télécharger 173.7 Kb.
titreRésumé : Cette recherche vise à comprendre l’évolution des pratiques en matière de concertation du public
page1/5
date de publication29.02.2020
taille173.7 Kb.
typeRésumé
  1   2   3   4   5


La concertation du public au niveau local : du monologique au dialogique.

Le cas des projets de transport.
Marlène Thomassian, Doctorante

Université de Nice Sophia-Antipolis, Laboratoire L.E.M. (FRE 2780 CNRS-UNSA)

marlene.thomassian@free.fr

Résumé :
Cette recherche vise à comprendre l’évolution des pratiques en matière de concertation du public.

Nous traiterons dans une première partie du processus de démocratisation de l’action publique en identifiant d’une part, les obstacles au déploiement d’une logique participative et d’autre part, en exposant différents dispositifs de concertation en tant que marqueurs de logiques contraires (représentative versus participative). A partir de cette analyse en termes de freins à la logique participative et de dispositifs qui, au contraire, favorisent son intégration, nous proposons un cadre conceptuel dont nous ferons usage dans la deuxième partie pour appréhender les pratiques de la concertation du public au niveau local à l’œuvre dans le cadre de quatre projets de transport.
Mots clés : action publique locale, démocratie participative, projet de transport, concertation préalable, enquête publique.

Abstract:
This research aims to understand the evolution of the practices in matter of public consultation.

In the first part, we will treat of the public action’s democratization process, on the one hand, in identifying the barriers of participative logic deployment and on the other hand, in showing different consultation’s devices as markers of contrary logics (representative versus participative). From this analysis in terms of impediments to participative logic and tools that in contrary support it, we will suggest a conceptual framework that we will use in the second part to grasp the consultation’s practices at the local level within four transport projects.
Key words: local public action, participative democracy, transport project, Prior Consultation, Public Enquiry.

La concertation du public au niveau local : du monologique au dialogique.

Le cas des projets de transport.
Le recours à l’un des plus célèbres penseurs en matière de démocratie nous a semblé opportun pour introduire le thème de recherche qui nous intéresse ici, à savoir la concertation du public au niveau local. Tocqueville, dans son ouvrage intitulé De la démocratie en Amérique, tout en soulignant la désaffection des citoyens pour les affaires publiques, émet également des propositions pour l’enrayer tel que le développement des associations. La pensée de Tocqueville est encore très actuelle puisque d’aucuns voient dans l’associativité un outil indispensable à l’apprentissage de la citoyenneté. Ainsi, Keslassy (2003) précise que la démocratie locale doit être participative dans le sens où elle doit favoriser la participation des citoyens par le biais de la création d’instances locales. En prônant une meilleure reconnaissance et des moyens accrus pour les associations, Keslassy (2003) ou bien encore Barthélemy (2003) reprennent une idée-force présente dans les écrits de Tocqueville. Mais d’autres, dont Le Bart (2003), ne manquent pas de s’interroger sur le rôle des associations dans l’élaboration de la démocratie de proximité.

Tocqueville, en tant que fervent partisan de la décentralisation, la considère comme le ferment propice à redonner de l’intérêt aux citoyens pour la chose publique, du moment qu’elle leur concède une part de responsabilités politiques. Toutefois, l’Etat, dans la voie de la décentralisation engagée en France depuis 1982, a certes transféré des compétences aux collectivités territoriales, renforçant du même coup leurs rôles et pouvoirs, mais ces dernières n’ont pas à leur tour décentralisé au bénéfice de la population, comme le souligne très justement Thoenig (1999). L’un des objectifs de la décentralisation vise à rapprocher le citoyen du processus décisionnel, paradoxalement elle ne lui a accordé aucun pouvoir. Pourtant, les propos de l’ex-ministre délégué à la ville réaffirment l’idée de la participation des citoyens aux décisions publiques en précisant que la démocratie locale doit permettre au citoyen non seulement de dire, mais aussi de faire. Nous sommes ainsi de plus en plus confrontés aux discours incantatoires des élus, tant locaux que nationaux, pour davantage de concertation, de participation du public. Mais la simple formulation de ces deux mots magiques suffit-elle à faire apparaître une démocratie locale participative et de proximité ? Sans prétendre fournir une réponse exhaustive à cette question qui est davantage posée comme un aiguillon, nous nous pencherons dans une première partie sur la démocratisation de l’action publique qui s’opère en France grâce à la mise en place d’outils de concertation et de participation du public. Nous traiterons des obstacles qui freinent le déploiement d’une logique participative. Tout en faisant également état des dispositifs en matière de concertation, tant au niveau local que national et notamment dans le domaine des projets de transport, qui s’inscrivent dans des logiques contraires (représentative versus participative). Nous verrons qu’il ressort de cette analyse relative d’une part, aux résistances à la logique participative et d’autre part, aux dispositifs, qui au contraire, la favorise, un cadre conceptuel permettant d’apprécier le degré de participation selon les instruments de concertation employés. Nous utiliserons cette grille conceptuelle dans la deuxième partie consacrée à l’étude de cas, pour comprendre les pratiques en matière de concertation au niveau local à travers quatre projets de transport. En conclusion, nous proposerons des pistes de réflexions quant aux leviers susceptibles de favoriser l’intégration d’une logique participative, ou dit autrement, d’une approche dialogique de la concertation.

La démocratisation de l’action publique : mythe ou réalité ?

Les marchés financiers ne sont pas les seuls à subir une crise de confiance et à s’interroger sur les formes de gouvernance appropriées, l’action publique aussi, mais l’analogie s’arrêtera là. La crise de l’action publique apparaît à travers différents symptômes. En voici quelques-uns exposés pêle-mêle. D’une part, les administrations s’adaptent difficilement à la transformation accélérée de l’environnement (Crozier, 1984), ce qui se traduit par exemple par des réponses inappropriées face aux attentes des citoyens. En effet, l’opinion publique a évolué, et les raisons de cette évolution n’ont pas été prises en compte (Réocreux, Dron, 1996). D’autre part, le manque de confiance des citoyens envers les hommes politiques s’est accru. Egalement, les citoyens, sans remettre en cause la démocratie représentative, veulent rompre avec l’idée selon laquelle ils octroient lors de l’élection un blanc-seing au représentant, valable le temps de sa mandature. On peut noter enfin que la prééminence de la rationalité technique dans les projets au nom de l’intérêt général (ou de l’utilité publique) est fortement contestée par les citoyens. Ces divers signes, en participant à une prise de conscience de l’échec du politique et des graves insuffisances de l’action publique, ont également fait émerger l’idée qu’il faut davantage impliquer les citoyens dans la vie de la cité (Bevort, 2002). Interrogeons-nous alors sur les obstacles freinant la participation du public ?
Les freins au déploiement d’une logique participative

Nous avons identifié trois freins. D’une part, le cadre institutionnel qui privilégie la démocratie représentative, tant au plan local que national du fait notamment de la spécificité française en matière de cumul des mandats. D’autre part, la culture administrative peu encline au dialogue avec le public, ou bien encore les experts techniques rétifs à la participation des citoyens-profanes à l’élaboration des projets. Enfin, le développement d’une culture de l’indifférence à la chose publique, ce que Tocqueville avait jadis identifié et désigné sous le terme de l’individualisme.

  • Un cadre institutionnel où la logique représentative prévaut

Il existe en France de nombreux outils en matière de concertation du public (concertation préalable, enquête publique, référendum local, Commission National du Débat Public, etc.) qui sont institués par diverses dispositions législatives (loi de Démocratie de Proximité, loi Constitutionnelle, loi Barnier, circulaire Bianco, etc.). Ces dispositions sont certes le terreau nécessaire à l’enracinement de la démocratie participative, mais pour d’aucuns elles ne sont qu’une série interminable de mesures qui rafistolent un système ancien sans en changer le cœur (Thoenig, 2000). En effet, la procédure d’enquête publique détient le triste record de se dérouler sans public, car cette procédure est neutralisée par une logique représentative (Baltrix, 1999). Dans la théorie de la démocratie représentative, développée par Schumpeter (1963), le pouvoir est donné aux élus du suffrage universel, éclairés et conseillés par des techniciens et experts. Selon cette théorie, une fois qu’il a désigné ses représentants, le simple citoyen n’a plus rien d’autre à faire que de se laisser gouverner. Cette façon d’appréhender les citoyens résulte de la formation historique de nos institutions politiques construites sur un refus constant de la participation des citoyens aux affaires locales hors du suffrage universel (Blondiaux, Marcou, Rangeon, 1999). Elle correspond également à une certaine conception de la nature humaine où le citoyen est réputé ignorant et incompétent. Ainsi, les citoyens, conscients que les dispositifs mis en place ne leur laissent que des « miettes » de responsabilités, ne participent pas.

Certains élus voient dans la démocratie participative une menace qui viendrait mettre en péril leur pouvoir. En témoigne par exemple les propos du Sénateur Daniel Hoeffel1 concernant le projet de loi définitif en matière de référendum local (cf. infra), où il précise que les deux dispositifs que sont le référendum local et le droit de pétition ne doivent pas remettre en cause le pouvoir de décision des élus.

D’une manière générale, les lois qui comportent un volet relatif à la démocratie participative s’accompagnent toujours d’un renforcement ou d’une extension des prérogatives et compétences des collectivités territoriales2.

  • Une culture administrative et technique peu préparée au dialogue avec le citoyen

Les fonctionnaires et les experts techniques doivent prendre conscience que des sujets, même complexes, peuvent bénéficier de l’éclairage des citoyens. Il ne s’agit pas de remettre en cause leurs savoirs et compétences, mais d’élargir le champ des considérations. Notamment en intégrant des dimensions sociales, politiques, voire éthiques que peut poser n’importe quel projet, et sur lesquelles les citoyens sont habilités à donner leurs avis (Bevort, 2002). A ce titre, les propos du Président de la CNDP, émis dans le cadre du bilan du débat public mené sur le projet de contournement autoroutier de Bordeaux (cf. infra), sont éloquents quant à l’apport des citoyens. Il souligne que le débat public a fait « apparaître des arguments nouveaux, ce qui montre bien l’apport que peut représenter la consultation d’une population qui connaît parfaitement la région où elle habite et qui pense, en tant qu’usager quotidien, à des conséquences possibles de l’ouvrage que le technicien le plus compétent n’imagine pas nécessairement »3.

  • Le désintérêt des citoyens pour les affaires publiques : passer de l’individu de masse à l’individu social

Tout citoyen possède un « sens politique » qui lui donne la possibilité d’avoir voix au chapitre sur les affaires publiques. Alors pourquoi ce dernier manifeste si peu d’intérêt pour la chose publique ? Cette situation peut s’expliquer, en partie, par de longues décennies de « one best way »  incarnées par une expertise, parfois perçue comme arrogante (Tenzer, 2000) de différents corps de fonctionnaires escamotant le débat avec le citoyen ordinaire, qualifié d’incompétent. Ou bien encore par des élus perpétuant la tradition des institutions politiques, construite sur un refus constant de la participation des citoyens hors des temps électoraux (Blondiaux, Marcou, Rangeon, 1999). Mais la décision publique, synonyme autrefois d’un acte souverain, prise par un quasi-monarque en la figure du maire est révolue. Aujourd’hui, la décision renvoie davantage à un processus de négociation qui nécessite de la part des fonctionnaires comme des élus une évolution de leurs cultures respectives et l’acquisition de nouvelles compétences car ils doivent construire les conditions qui rendent possible la décision –légitimant ainsi leurs actions – et non pas se contenter de prendre une décision (Landrieu, 2000).

Une part de responsabilité incombe également aux individus, à leur « individualisme ». Comment passer de l’individu de masse à l’individu social ? Il s’agit de développer le « sens politique » de l’individu, sorte de capacité innée que possède toute personne pour la politique. Ce potentiel a besoin de s’enrichir par un enseignement approprié afin de passer de l’état de « sens » à celui « d’art politique »4. Pour certains (Keslassy, 2003 ; Barthélemy, 2003) l’implication associative paraît être une « bonne » école pour l’apprentissage de la citoyenneté.

L’introduction de dispositifs favorisant la logique participative requiert un véritable changement des techniques de gouvernement octroyant la possibilité aux citoyens de participer aux affaires publiques. Ce changement ne pourra se faire sans une implication soutenue tant des élus, que des fonctionnaires. Ces derniers doivent notamment veiller à faire évoluer leurs pratiques professionnelles par le biais de la formation, car ils seront davantage amenés à remplir des fonctions de médiation, de négociation (Hamel, 1997).

L’irruption du citoyen dans le champ de l’action publique nécessite le dépassement d’un management public centré sur le partenariat « élus/fonctionnaires » pour tendre vers un management intégratif associant le citoyen au processus décisionnel (Lamarzelle, 2001). Le partenariat « citoyens-élus-fonctionnaires » requiert pour tous les acteurs des apprentissages, car la participation ne va pas de soi.

Nous venons de voir les freins qui font obstacles à la logique participative. Néanmoins, la démocratisation de l’action publique se matérialise en France à travers une pluralité de dispositifs de concertation dont quelques-uns autorisent la participation du public. Nous présenterons dans un premier temps deux procédures légales de concertation  relativement classiques – la concertation préalable et l’enquête publique – qui s’inscrivent plutôt dans une logique représentative. Puis, notre intérêt se focalisera sur des instruments de concertation récents, voire innovants, au niveau local et national, notamment dans le domaine des projets de transport, qui semblent mieux disposés à intégrer une logique participative.

Les dispositifs de concertation : marqueurs d’une logique représentative versus participative
Deux procédures traditionnelles en matière de concertation : Etat des lieux

La concertation préalable et l’enquête publique sont deux procédures juridiques françaises en matière de concertation qui encadrent les projets d’aménagement et d’infrastructure de transport. Elles constituent souvent pour les citoyens la seule occasion d’être informés.

  • La concertation préalable : historique, champ et modalités d’application

La loi du 18 juillet 1985 relative à la définition et à la mise en œuvre des principes d’aménagement rend obligatoire une concertation préalable, dont la responsabilité est confiée à la collectivité territoriale. L’article L.300-2 et R.300-1 du Code de l’Urbanisme fait obligation pour les personnes publiques ayant l’initiative d’opérations d’aménagement, d’organiser, le plus en amont possible, une concertation afin d’associer pendant toute la durée de l’élaboration du projet les élus locaux, les habitants, les associations et les autres personnes concernées. Le démarrage de la procédure, ainsi que ses modalités (délai, moyens, etc.) doivent faire l’objet d’une délibération prise par l’assemblée délibérante, par exemple le conseil municipal dans le cas d’un projet communal. Les conditions de mise en œuvre de la concertation préalable sont assez floues dans le sens où elles ne sont pas précisées par la loi. La jurisprudence a cependant clarifié la forme minimaliste qu’elle doit revêtir, à savoir le dépôt en mairie d’un dossier concernant le projet accompagné d’un registre sur lequel le public peut déposer ses observations. Toutefois, les moyens consacrés à la concertation préalable doivent être ajustés en fonction de l’importance du projet. Ainsi, des expositions, des réunions publiques peuvent être réalisées. Au terme de la concertation préalable, conformément à la loi, un bilan doit être fait et présenté à l’assemblée délibérante. Si la collectivité territoriale n’est pas liée par les résultats de la concertation, un défaut de concertation peut néanmoins mettre en péril la réalisation d’un projet5.

Perçue jusqu’à récemment comme une contrainte par les élus, la concertation tend aujourd’hui à leur procurer une source de légitimité de leurs décisions (Peyretti, Prost, 2000). Ainsi, pour ne pas voir leur projet remis en cause, les décideurs publics allouent des moyens de plus en plus substantiels en communication, notamment en ayant recours à des professionnels rompus aux techniques pour faire adhérer le public. La concertation s’apparente alors davantage à un processus instrumentalisé. L’organisation de la concertation est également davantage structurée. En effet, les fonctionnaires sont mieux préparés pour mener la concertation. Elle est aujourd’hui complètement intégrée au processus d’élaboration des projets, et elle se gère par le recours à différentes méthodes de travail et outils6.

La concertation préalable est un outil à valeur consultative qui reste encore majoritairement informatif dans le sens où il n’invite pas au dialogue et à la participation effective des citoyens. Pour certains décideurs publics, la concertation prend des allures d’effet d’annonce sans qu’il y ait une réelle volonté de faire participer les citoyens et de prendre en compte leurs avis. Néanmoins, des expériences intéressantes, comme la création du Forum des Associations présentée dans l’étude de cas, traduisent la détermination de certains élus de faire de la concertation préalable un moment propice à la mise en débat public du projet.

  • L’enquête publique : historique, champ et modalités d’application

L’enquête publique est une vieille procédure du Code de l’Urbanisme qui a été conçue en 1810 dans le but de garantir la protection du droit de propriété lors des expropriations. Près d’un siècle et demi s’est écoulé avant la première réforme en 1959 qui visait à simplifier cette procédure tout en poursuivant le même but : défendre les droits des propriétaires et valider les projets de l’administration. C’est réellement sous l’impulsion de la loi Bouchardeau du 12 juillet 1983, relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l’environnement, que cette procédure s’émancipe du simple rôle de garante des droits de propriétés, pour devenir un dispositif d’information et de recueil des avis du public. La loi Bouchardeau ouvre le champ d’application de l’enquête publique qui comporte, outre les opérations nécessitant l’expropriation, les documents d’urbanisme, et les études d’impact sur l’environnement.

L’enquête publique type Bouchardeau est conduite par un, voire plusieurs commissaires enquêteurs (il s’agira alors d’une commission d’enquête), désignés par le Président du Tribunal Administratif. A l’issue de l’enquête, le commissaire ou la commission établit un rapport censé refléter l’opinion du public. Ce rapport donne également un avis sur l’utilité publique du projet. Cet avis peut être de trois types : favorable, favorable avec réserves, ou défavorable. Dans le cas d’un avis favorable avec réserves, l’assemblée délibérante peut soit lever les réserves, soit tenter de les faire annuler par un recours en Conseil d’Etat. Le but de la procédure est de permettre au public de prendre connaissance du projet, et de pouvoir consigner leurs observations soit sur un registre, soit directement auprès du commissaire-enquêteur.

Les critiques, tant de la part des citoyens, que des fonctionnaires et des élus, n’ont cessé d’être de plus en plus acerbes à l’encontre de l’enquête publique jugée inadaptée par ces derniers. Elle ne satisfait pas aux attentes du public qui souhaiteraient à travers cette procédure participer au processus décisionnel. Or, la réforme de 1983 relative à la démocratisation de l’enquête publique n’a en rien réglé le problème de la démocratisation des prises de décision, elle invite seulement les citoyens à participer à la discussion et non pas à la décision (Romi, 1999). Les fonctionnaires, et plus précisément les experts techniques, considèrent la procédure d’enquête publique uniquement comme un dispositif d’information du public, et non pas comme un outil participatif, car ils sont les seuls à posséder les connaissances nécessaires à l’élaboration des projets. Pour les élus, l’enquête publique est vécue comme une suspension temporaire de leurs prérogatives, qui peut éventuellement venir contrecarrer la réalisation de leurs projets (Raséra, 2002). En effet, de nombreuses opérations de transport7 qui avaient reçu un avis défavorable des commissaires enquêteurs quant à leur utilité publique, ont finalement été autorisées suite à un recours en Conseil d’Etat.

Quid de l’utilité de l’enquête publique, et de la légitimité des commissaires enquêteurs ?

Dix ans après la loi Bouchardeau, un rapport a été commandité par le ministre de l’Environnement. Ce rapport, rédigé par Mme Bouchardeau en décembre 1993, identifie trois causes susceptibles d’expliquer les dysfonctionnements de l’enquête publique. Tout d’abord, cette procédure se heurte à la résistance de l’administration peu habituée à la pratique du dialogue et au fait de rendre des comptes au public. Elle relève également une ambiguïté sur le rôle du commissaire enquêteur, parfois accusé d’être l’instrument de l’administration, on lui reproche aussi un manque de compétences techniques. Précisons que la loi du 27 février 2002 relative à la Démocratie de Proximité a apporté des améliorations sur ce point en procédant à la revalorisation de la fonction de commissaire enquêteur, par l’augmentation de leur indemnité, et l’amélioration de leur formation. Enfin, l’enquête publique se déroule trop en aval du processus d’élaboration du projet, rendant ainsi illusoire toute modification substantielle.

Les conclusions du rapport précisent que la procédure est perçue par l’administration comme une simple formalité désagréable et soulignent le caractère minimaliste de sa mise en œuvre dans le respect le plus strict de la loi, tout en occultant la philosophie originelle de l’enquête publique basée sur l’instauration d’un dialogue pour informer et recueillir les observations du public.

Face à cette situation, le Premier ministre a saisi en 1998 le Conseil d’Etat pour l'amélioration de l'appréciation de l'utilité publique des grands projets. Un groupe d’études a été créé, présidé par Nicole Questiaux, qui a rendu son rapport fin 1999. Le contenu du rapport comportait trois axes. D’une part, la redéfinition de la place de l'utilité publique et l'appréciation de l'intérêt général. D’autre part, l’information et la concertation avec le public non seulement en amont mais tout au long du processus de décision. Et enfin, l’évolution de la Commission Nationale du Débat Public (CNDP) vers une instance garante du débat public. Quelques propositions formulées dans le rapport Questiaux ont trouvé des prolongements dans le titre IV de la loi de Démocratie de proximité de février 2002 intitulé « De la participation du public à l’élaboration des grands projets ».

Les réformes successives de l’enquête publique, ainsi que les différents rapports portant sur ses dysfonctionnements viennent renforcer l’idée selon laquelle la participation du public est rarement effective lors des enquêtes publiques (Marcou, 1999 ; Romi, 1999 ; Baltrix, 1999). Une des raisons de la désaffection des citoyens pour l’enquête publique tient au fait qu’elle s’insère dans une logique représentative.
Dispositifs récents et innovants : ou les difficultés de cohabitation de deux logiques

Au niveau local, nous verrons le conseil de quartier et le référendum local. Au niveau national, nous présenterons la Commission National des Débats Publics8 (CNDP) dont nous illustrerons, à partir du projet de contournement autoroutier de Bordeaux, ses difficultés de fonctionnement du fait de son enchâssement dans deux logiques (représentative versus participative).

Puis, nous rendrons compte du rôle des projets de transport en tant qu’initiateurs de dispositifs participatifs et révélateurs de changement en matière de pratiques de la concertation.

  • Le conseil de quartier : entre autonomie et instrumentalisation

Les conseils de quartier, mis en place dans le cadre de la loi de Démocratie de Proximité du 27 février 2002, sont en réalité des instances représentatives de quartier qui existaient en France dès le début du siècle dans quelques grandes villes comme Bordeaux, Grenoble ou encore Marseille. On les retrouvait au fil du temps sous des appellations diverses : syndicats de quartier, comités de quartier, pour devenir maintenant conseils de quartier. Le rapport Sueur de 1998 sur la politique de la ville propose notamment la généralisation de conseils de quartier dans les grandes villes, dont la consultation s’imposerait au conseil municipal sur les questions intéressant le quartier. Cette proposition a été reprise dans le rapport Mauroy de 2000, intitulé « Refonder l’action publique locale », et a trouvé un écho favorable auprès du gouvernement qui l’a inscrit dans le projet de loi sur la démocratie de proximité. Après moult débats à l’Assemblée Nationale, le projet de loi a subit un toilettage radical, et les conseils de quartier, qui constituaient une innovation majeure en termes de participation, sont finalement dépourvus de toute autonomie. En effet, c’est le maire qui décide de la composition des conseils de quartier, et ils ne sont rendus obligatoires que dans les agglomérations de plus de 80 000 habitants. La France contraste sur ce point avec beaucoup de pays, où les conseils de quartier sont organisés en toute autonomie par les habitants. Pour illustrer ce point, Bevort (2002) prend l’exemple de deux conseils de quartiers, un d’une ville néerlandaise, et l’autre d’une ville française. Le conseil de quartier « néerlandais » est une instance complémentaire et autonome par rapport au conseil municipal, il dispose de moyens et d’un rôle en matière d’information, alors que le conseil de quartier « français » tend à être instrumentalisé.

  • Le référendum local : une consultation à valeur décisionnelle très encadrée

La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République vise, entre autres, à l’approfondissement de la démocratie locale grâce à trois mécanismes. D’une part, l’institution d’un droit de pétition aux électeurs locaux leur permettant d’obtenir l’inscription à l’ordre du jour de l’assemblée délibérante de leur collectivité d’une question relevant de sa compétence. D’autre part, la consultation locale9 qui offrira au législateur la possibilité de consulter les électeurs dans le cas par exemple où il est envisagé de créer ou de modifier une collectivité territoriale dotée d’un statut particulier, ou bien encore lorsque des modifications territoriales sont envisagées pour l’ensemble des collectivités territoriales qu’elles soient de droit commun ou de statut particulier. Et enfin, le référendum local dont les modalités d’organisation sont fixées par la loi organique du 1er août 200310. L’organisation du référendum local est très encadrée et ne remet pas en cause le pouvoir exécutif local. Néanmoins, le référendum local incarne une réelle avancée en terme de démocratie directe puisque la loi lui confère un pouvoir décisionnel. Le référendum communal, « frère jumeau » du référendum local, présent dans de nombreux pays européens a, dans la majorité des cas, uniquement une valeur consultative11.

  • La Commission Nationale du Débat Public (CNDP) : quelle marge de manœuvre face à la pression de l’Intérêt National ?

Après un rapide historique, nous préciserons le rôle et le fonctionnement de la Commission Nationale du Débat Public (CNDP), puis nous relaterons une expérience de débat public éclairante sur les limites de la CNDP, mais néanmoins non représentative du sort généralement réservé aux débats publics.

La circulaire Bianco du 15 décembre 1992 dans le domaine des infrastructures, ou bien encore la circulaire Billardon du 14 janvier 1993 relative aux projets de postes électriques à haute et très haute tension, ont largement contribué à la reconnaissance des apports du débat public. Elles ont également aiguillonné le législateur vers la création de la Commission Nationale du Débat Public. C’est ainsi que la loi Barnier du 2 février 1995 relative à la protection de l’environnement a instauré la création de la Commission Nationale du Débat Public (CNDP). Disposition législative fortement inspirée par le rapport Carrère12 (1992) qui préconisait notamment la mise en place d’un collège national d’experts. La CNDP s’inscrit également dans la droite ligne de la circulaire Bianco (débat « Bianco ») et des procédures québécoises du Bureau des Audiences Publiques sur l’Environnement (BAPE). Le décret du 10 mai 1996 a précisé les modalités d’application de la CNDP, mais cette dernière n’est véritablement entrée en vigueur qu’en septembre 199713.

Le fonctionnement de la CNDP, version loi Barnier, très hiérarchisé et très encadré par les pouvoirs publics semblait refléter la peur des dirigeants politiques de céder tout pouvoir délibératif aux acteurs de la société civile (Bevort, 2002). Mais, la loi de Démocratie de Proximité a, depuis le 27 février 2002, fait évoluer le statut de la CNDP en Autorité Administrative Indépendante et élargit ses prérogatives. La CNDP doit, selon la loi, veiller d’une part, au respect de la participation du public dans l’élaboration des projets d’aménagement ou d’équipement d’intérêt national, et d’autre part, à l’information du public durant la phase de réalisation des projets. Toutefois, la CNDP n’est pas habilitée à se prononcer sur le fond des projets.

Voyons maintenant une expérience de débat public : quand la logique participative se heurte à la logique représentative.

Le contournement autoroutier de Bordeaux ou le débat public contourné !

La CNDP a été saisie en janvier 2003 par le Ministre de l’Equipement, des Transports, du Logement, du Tourisme et de la Mer, concernant le projet de contournement autoroutier de Bordeaux. Le Ministre souhaitait être éclairé d’une part, sur l’opportunité d’un contournement autoroutier, d’autre part, sur le choix d’un tracé par l’ouest ou par l’est, et sur le cahier des charges du projet visant à spécifier des fonctionnalités et contraintes particulières. En mars 2003, la CNDP décide l’organisation d’un débat public et en confie l’animation à une Commission Particulière de Débat Public (CPDP). La CPDP, composée de huit membres14, avait planifié le démarrage du débat public pour le mois d’octobre 2003, et sa clôture au mois de janvier 2004. La CPDP n’a pas mené jusqu’à son terme le débat public. En effet, le 18 décembre 2003, le Comité Interministériel d’Aménagement et de Développement du Territoire (CIADT) annonce ses décisions concernant les grands projets d’infrastructures de transport qui seront réalisés ou engagés d’ici 2012, dont le projet de contournement de Bordeaux. En réaction, les membres de la CPDP ont démissionné le 31 décembre 2003 car « ils s’estiment fondés à cesser l’animation du débat public qu’ils jugent n’avoir plus de raison d’être15 ». Néanmoins, à la demande des membres de la CPDP, le Président est resté en fonction afin d’établir le compte rendu du débat public. C’est ainsi que le Président de la CPDP souligne dans son compte rendu que « la question de l’opportunité du contournement n’était pas tranchée… du moins jusqu’au 18 décembre. Après cette date, du point de vue de la Commission particulière du débat public, elle n’était plus une question16 ». Le débat public a certes été écourté, mais il a eu lieu. Il a apporté des propositions argumentées aux trois questions posées par le Ministre, et en a même généré une quatrième ayant trait au « contenu et modalités pratiques d’une politique multimodale, évolutive et participative des transports en Aquitaine et en Gironde, d’ici 2020». Cette quatrième question qui a émergé « des échanges et de contributions en provenance d’opposants comme de partisans du contournement, a occupé une grande partie du débat. Ce dernier est devenu une occasion de création et de convergence de points de vues 17».
  • Les projets de transports : initiateurs de dispositifs participatifs et révélateurs de changement dans les pratiques de la concertation

Nous avons assisté en France, au début des années 90, a de nombreux conflits émanant de grands projets nationaux d’infrastructure de transport, notamment ferroviaires, qui ont d’une part, révélé une crise de la démocratie (Fourniau, 1997) et d’autre part, initialisé des dispositifs participatifs. Le projet de TGV Méditerranée est un bon exemple car il a donné lieu à la circulaire Bianco du 15 décembre 1992 (De Carlo, 2002). Les différents conflits ont permis d’amorcer une réflexion de fond des pouvoirs publics sur la question de l’espace de décision dans les projets publics engendrant ainsi la promulgation de différentes circulaires, dont la circulaire Bianco qui instaura un débat public en amont de la phase études des projets, sur initiative du Préfet, afin d’apprécier l’intérêt économique et social de l’infrastructure, et la consultation en continu du public jusqu’à la réalisation du projet de transport. Ce principe de consultation du public a été reproduit à l’ensemble des grands projets grâce à la loi Barnier du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement. Ces dispositions législatives semblent participer à un mouvement plus général d’ouverture de l’espace décisionnel des politiques publiques. Phénomène réaffirmé dernièrement à travers le titre IV de la loi de Démocratie de Proximité, portant sur la « participation du public à l’élaboration des grands projets », dont les principes s’inscrivent dans l’application de la convention internationale Aarhus18.

Ce rapide « tour d’horizon » des instruments de concertation, du plus traditionnel au plus innovant, témoigne de nombreux changements dans les pratiques de l’action publique puisque cette dernière tend à intégrer davantage une logique participative. Cependant, nous avons vu que le déploiement d’une logique participative est freiné par un ensemble de facteurs, et comment un dispositif reposant davantage sur une logique participative (ex : le Débat Public relatif au contournement autoroutier de Bordeaux) est rattrapé par la logique représentative.

A partir de cette analyse, mettant en évidence les entraves à la logique participative tout en évoquant également les instruments en matière de concertation plus ou moins propices à son intégration, nous proposons un cadre conceptuel visant à apprécier le degré de participation selon les dispositifs employés par les praticiens, et plus généralement, à comprendre les pratiques en matière de démocratie participative.
Concertation et niveaux de participation : proposition d’un cadre conceptuel

Les instruments de concertation présentés peuvent être des outils de démocratie participative dans la mesure où ceux qui les utilisent ont une certaine acception de la notion de concertation, d’une part, et que les moyens mis en œuvre favorisent les échanges, d’autre part (Callon, Lascoumes et Barthe, 2001 ; Raséra, 2002). Arnstein (1969) a élaboré une échelle comprenant différents degrés de participation, que l’on peut regrouper en trois niveaux. Tout d’abord, l’absence de participation, où la consultation est alors synonyme d’information à sens unique. Egalement, la participation symbolique lorsque la décision a lieu en public plutôt qu’elle n’est le fait du public. Enfin, le pouvoir effectif dans le sens où les citoyens sont associés aux décisions. La mise en relation des différents degrés de participation d’Arnstein avec les instruments de concertation exposés précédemment et reposant sur des logiques contraires, fait émerger une pluralité d’acceptions de la notion de concertation que nous proposons de replacer graduellement sur une échelle comprenant cinq degrés oscillant le long d’un continuum constitué de deux pôles : monologique et dialogique.

Tableau 1. Les différents degrés de la concertation : du monologique au dialogique


Mais qu’entendons-nous par concertation « monologique » et « dialogique » ?

  • La concertation monologique : des dispositifs ancrés dans une logique représentative

La concertation monologique repose sur une rationalité centrale (logos) et unique (mono) incarnant la volonté de l’élu et/ou la rationalité technique des fonctionnaires. La concertation monologique prend la forme d’une communication unilatérale et descendante, de l’élu et/ou du fonctionnaire vers le citoyen. Si l’information des citoyens est une étape indispensable et obligatoire dans le cadre notamment d’infrastructures de transport, elle n’en demeure pas moins insuffisante. Elle doit constituer un préalable nécessaire avant l’ouverture du dialogue, afin que les différentes parties prenantes discutent en connaissance de cause. La concertation monologique est souvent perçue par les citoyens comme une tentative de « manipulation » orchestrée par les élus et les fonctionnaires, en vue de les faire adhérer à un projet complètement arrêté. Souvent qualifiée de « simulacre », la conception monologique de la concertation peut entraîner des réactions de méfiance du public à l’encontre du projet, voire de rejet. D’une manière générale, la concertation monologique est révélatrice d’un problème culturel. Avec d’un côté des élus attachés à la légitimité exclusive de la démocratie représentative élective, et de l’autre, des fonctionnaires rétifs au dialogue avec le profane estimant que le niveau de complexité des projets implique une technicité dont ils sont les seuls à posséder.

  • La concertation dialogique : des dispositifs plus enclins à la logique participative

Le concept de dialogisme est issu des travaux de Bakhtine19. Dans cette approche, la concertation repose sur le dialogue qui va contribuer à l’émergence d’un véritable « espace public » au sens habermassien. En effet, la problématique du débat public, et d’une manière plus générale, de la participation des citoyens aux processus décisionnels est au cœur de la théorie habermassienne de l’espace public (Bachir, 1999). La concertation dialogique rend alors possible la création d’un espace public de délibération, c’est-à-dire un lieu où les choix publics locaux peuvent être discutés, débattus entre les élus, les fonctionnaires et les citoyens (Chevallier, 1999). Mais, la création d’un tel espace nécessite des outils spécifiques, capables d’accompagner et de soutenir la participation de tous les acteurs, dont nous ferons état dans la deuxième partie consacrée à l’étude de cas.

Les deux conceptions de la concertation, monologique et dialogique, sont davantage complémentaires qu’antinomiques, la première étant nécessaire à la seconde. En effet, il est fondamental dans un premier temps d’informer les citoyens, pour ensuite les inviter à participer à l’élaboration du projet. De plus, rien n’empêche la coexistence de plusieurs acceptions puisque la concertation monologique et dialogique sont deux pôles idéaux-typiques. A ce titre, Fourniau (1997) souligne que différents régimes de l’action publique cohabitent dans les processus de décisions : le commandement, la planification, et la pragmatique. Dans le régime du commandement, seul le politique intervient dans le processus décisionnel, en tant que décideur hégémonique. Quant au régime de la planification, il a émergé suite aux nombreux conflits notamment dans les projets de transport, et a occasionné des réformes comme celle relative à la démocratisation de l’enquête publique. C’est ainsi que le terme de concertation a émergé dans l’espace public français à la fin des années 60 (Worms, Gremion, 1968) comme réponse antinomique à la notion de contestation (Bratosin, 2001). Enfin, le régime pragmatique consiste à la mise en place d’un marketing politique afin de susciter l’adhésion du public, et de légitimer les décisions prises par les élus.

Nous allons maintenant recourir à ce cadre conceptuel pour rendre compte des pratiques de la concertation à l’œuvre dans les projets de transport.
  1   2   3   4   5

similaire:

Résumé : Cette recherche vise à comprendre l’évolution des pratiques en matière de concertation du public iconRésumé : Cette recherche vise à dégager les implications d’un arrangement...

Résumé : Cette recherche vise à comprendre l’évolution des pratiques en matière de concertation du public iconAbstract : Trade Union legislation from Thatcher to Brown – threats...
«une politique ultralibérale qui anéantit la résistance syndicale» écrit Philippe Marlière. 1 Cette contribution vise à retracer...

Résumé : Cette recherche vise à comprendre l’évolution des pratiques en matière de concertation du public iconRésumé : Cette circulaire vise à préciser les dispositions résultant de la loi

Résumé : Cette recherche vise à comprendre l’évolution des pratiques en matière de concertation du public iconRésumé : Cette circulaire vise à préciser les dispositions résultant de la loi

Résumé : Cette recherche vise à comprendre l’évolution des pratiques en matière de concertation du public iconApproche méthodologique et présentation des résultats –pages 2 à 10
«démarche qualité». Cette démarche vise à affirmer nos valeurs associatives, à analyser nos missions et nos activités ainsi que nos...

Résumé : Cette recherche vise à comprendre l’évolution des pratiques en matière de concertation du public iconUne nouvelle évolution des droits des participants à la recherche
«anti-Perruche» concernant la solidarité nationale de prise en charge des personnes handicapées et enfin, question qui fait l’objet...

Résumé : Cette recherche vise à comprendre l’évolution des pratiques en matière de concertation du public iconEvolution des procédures et pratiques

Résumé : Cette recherche vise à comprendre l’évolution des pratiques en matière de concertation du public iconNote datée du 25 février 2015
«plan d’action en matière de respect du principe de laïcité et des pratiques religieuses des mineurs pris en charge dans les établissements...

Résumé : Cette recherche vise à comprendre l’évolution des pratiques en matière de concertation du public iconLes pratiques des csapa et caarud en matière de soins obligés en addictologie

Résumé : Cette recherche vise à comprendre l’évolution des pratiques en matière de concertation du public iconDans le secteur privé, cette convention vise notamment à s'assurer...
«sapeurs-pompiers» pertinentes pour la prévention des risques ou l’accomplissement des gestes de secours






Tous droits réservés. Copyright © 2016
contacts
d.20-bal.com