Centre regional de formation professionnelle des avocats de metz





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1ère PARTIE : UN NECESSAIRE EFFORT DE PREVENTION


La prévention en matière de dégâts miniers se caractérise par un effort de contrôle et de surveillance. Il en résulte que la liberté de l’exploitant quant à la conduite de l’exploitation et au choix des techniques est le principe et que l’intervention de l’administration est au contraire limitée. Le contrôle doit être inspiré par un but de police tel que la sécurité publique, l’hygiène ou le respect de l’environnement, et non par des motifs économiques.
Dans cette matière, des textes spécifiques viennent à s’appliquer :


  • Code Minier (chapitre II article 77 à 90)




  • Code Minier (chapitre III article 91 à 96)




  • Décret du 19 avril 1995 relatif aux titres miniers




  • Décret du 9 mai 1995 relatif à l’ouverture des travaux miniers et à la police des mines




  • Décret du 29 mai 2000 relatif à l’application des articles 75-2 et 75-3 du Code Minier




  • Décret du 6 juin 2000 (application article 94 et 95)




  • Décret du 6 juin 2001 (outre- mer)



Les autorités chargées du contrôle sont diverses et peuvent apparaître comme un catalogue de services spécialisés. Pourtant il importe de mesurer l’influence de chacune de ces structures sur le dispositif général de prévention afin de mieux comprendre l’organisation des administrations publiques dans la gestion des exploitations minières. Cet aspect public du Droit Minier présente un réel intérêt puisqu’il tente de gérer en amont les conséquences souvent « inéluctables » des exploitations (1er chapitre).
La prévention passe aussi par l’information. De ce raisonnement est née l’obligation d’information mise à la charge du vendeur d’un terrain affecté par une exploitation et vise à prévenir les risques en informant l’acquéreur de la consistance de son engagement (2ème chapitre).
Un progrès remarquable a été effectué lorsque les tribunaux ont reconnu aux associations de sinistrés le droit de demander la condamnation de l’exploitant à la constitution d’une caution bancaire. Elle leur donne l’assurance d’une garantie financière dans la réparation de leurs préjudices ceci même en cas de disparition de l’exploitant. Un soulagement lorsque l’on sait la fermeture des mines toute proche (3ème chapitre).

CHAPITRE 1 : Une mission de contrôle renforcée


L’exposé des autorités administratives compétentes est une façon de mesurer l’ampleur du dispositif mis en place par l’administration dans sa mission de prévention et de contrôle (Section 1).
Si les autorités compétentes sont connues, il paraît nécessaire de préciser leur domaine d’intervention en déterminant les principes par elles appliqués et les obligations qu’elle met en place à la charge de l’exploitant (Section 2).
Le contentieux administratif en matière de dégâts miniers prend toute son importance dans les rapports qui lient le Maire et le Préfet. En effet, ces deux autorités sont dotées de pouvoirs complémentaires qui dans certaines hypothèses viennent se superposer pour aboutir à des conflits de compétence. Des limites et des principes ont été dégagés par la jurisprudence administrative. Il convient ici d’en étudier la portée (Section 3).

Section 1 : Les autorités chargées du contrôle


La mission de contrôle et de prévention qu’il importe d’étudier met en scène divers organes administratifs qu’il convient de citer afin d’en appréhender au mieux la substance.
A ce titre, on peut recenser des autorités d’administration générale qui sont :


  • le premier ministre

  • le ministre chargé des mines


Un organe plus spécialisé, présidé par le ministre et composé d’ingénieurs des mines, de hauts fonctionnaires, de dirigeants d’entreprises publiques et de chargés de missions prend part à ces travaux en tant que conseil général des mines.
L’existence de services extérieurs a permis de renforcer le dispositif de surveillance.
Dans le domaine de la police, le préfet, sous l'autorité du ministre chargé des mines, est compétent pour gérer la police des mines ceci lorsque l'étendue du titre minier n'excède pas le cadre d'un département. Si l'exploitation s'étend sur une surface plus vaste, le ministre désigne le préfet compétent.
Le préfet est assisté dans ce rôle par le directeur régional de l'industrie de la recherche et de l'environnement et des agents placés sous l'autorité de ce dernier dans le cadre départemental1.
Pour ce qui est du conseil général des Mines, celui-ci peut être consulté par le préfet pour les décisions à caractère réglementaire et par le ministre lorsqu'il est saisi d'un recours contre une décision prise en matière de police des mines.
À ces autorités, il convient d'ajouter les délégués mineurs. Leur institution remonte à la loi du 18 juillet 1890. Elle répond au souci de faire assurer un contrôle permanent de la sécurité des exploitations (irréalisable par l'Administration elle-même) – par des ouvriers élus dans ce but par les ouvriers. Les délégués, rémunérés par l'Administration qui récupère cette rémunération sur l'exploitant, procèdent à des visites de sécurité préventives périodiques, et à un contrôle du respect des réglementations de sécurité.

Section 2 : Objet et étendue du contrôle


Si les différents organes d’intervention ont été mentionnés, il convient de connaître à présent le contenu de leurs missions ceci au travers des principes applicables (§ 1). Toutes ces mesures ont pour interlocuteurs directs les exploitants encore faut il savoir de qui il s’agit (§2) et quelles sont les obligations qui leur incombent (§3).

§1 : Un pouvoir limité par ses principes d'application


L’administration dispose en principe d’un pouvoir disciplinaire en cette matière. Cependant ce pouvoir est limité dans son domaine, dans son but, dans son étendue, dans ses moyens et dans sa durée.
Le contrôle ne s’exerce que sur certains objets déterminés dont l’énumération a été étendue par l’article 79 Nouveau du Code Minier. La liste actuelle (conservation de la surface, protection des travailleurs) peut être résumée comme étant une protection des intérêts de sécurité et environnementaux. Pour ce qui est de l’objectif économique celui-ci reste limité à la protection de la mine. Toutefois l’article 79-I nouveau vise également la bonne utilisation du gisement ce qui traduit l’extension des pouvoirs de l’administration dans le domaine économique.
L’administration ne peut exercer ses pouvoirs qu’en vue d’un intérêt public et non privé. C'est là l'application d'une règle générale du droit public constamment rappelée par les tribunaux administratifs et judiciaires1.

L’administration doit tirer ses droits d’un texte législatif ou réglementaire. A cela s’ajoute une seconde limite qui découle du principe général suivant lequel, en matière de police, l’administration doit proportionner la contrainte imposée à l'exploitant au but recherché et lui laisser le plus largement possible le choix des méthodes propres à satisfaire les contraintes de police dont il est l'objet.
Par son droit d'injonction, le préfet peut prescrire des mesures indispensables ou subordonner son autorisation à l'exécution de certains travaux.
Il peut ordonner la suspension de certains travaux en vertu de son droit d’interdiction.
En vertu des articles 79 et 84 nouveaux du Code Minier et de l’article 36 du Décret du 9 mai 1995 relatif à la police des mines, l'Administration peut faire usage de son pouvoir d’exécution d’office en cas de carence ou de négligence de l'exploitant pour l'exécution des mesures propres à assurer le respect des intérêts visés à l'article 79 et notamment la sécurité du personnel ou en cas d'arrêt définitif de l'exploitation pour pallier les déficiences de l'exploitant dans la protection de l'environnement et du régime des eaux. Si nécessaire, l’Administration peut recourir à la force publique quand la suspension des travaux ou l'action d'office prononcés en application des articles 79 et 84 le nécessitent1. Elle peut, en outre, prendre toutes les mesures utiles, notamment immobiliser le matériel et empêcher l'accès du chantier.
En cas d’accident, l’Administration est en mesure de faire usage de son pouvoir de réquisition lequel résulte de l'article 87 du Code minier. Dans de telles hypothèses les autorités locales (maires et officiers de police) pourront, comme en cas de péril imminent, faire les réquisitions de matériel, et d'hommes et donner les ordres nécessaires.
Aux termes des articles 84 nouveau dernier alinéa du Code Minier et 49 du Décret du 9 mai 1995, la surveillance du représentant de l'État, en l'occurrence le préfet, cesse lors de l'arrêt définitif des travaux lorsqu'il a été régulièrement constaté et qu'il a été donné acte par l'Administration de l'exécution des mesures de sécurité proposées par elle dans les formes prévues à l'article 47 du décret. La mine est alors placée sous le contrôle de police du maire dans l'exercice de ses pouvoirs de police générale. Toutefois, tant que le titre minier de l'exploitant est en cours de validité, le préfet peut encore intervenir pour prescrire toute mesure adéquate si des incidents se produisent susceptibles d'affecter les intérêts protégés par l'article 79 du Code.
On peut alors admettre que, dans ce cas, il y a cumul des deux polices (générale et spéciale) et que selon les principes en la matière, la police du maire ne pourra servir qu'à combler les insuffisances éventuelles de la police des mines.

§ 2 : Les exploitants concernés


Selon les articles 79 nouveau du Code Minier et 28 du Décret du 9 mai 1995 en cas d’exploitation en cours, la responsabilité incombe au dernier exploitant et c’est à lui d’en supporter financièrement la charge même s’il n’est titulaire d’aucun titre minier2.
Quid des risques envers lesquels les injonctions de police tentent de remédier alors qu'ils ne proviennent pas d’exploitation en cours mais de travaux dont l’exploitant actuel n’est pas l’auteur en tant que titulaire du titre minier ?
Le Conseil d’Etat dans une importante décision du 30 mai 19861 a décidé que dans la mesure où les exploitations génératrices du risque, et ce quelque fût leur ancienneté, n’avaient pas fait l’objet de la procédure d’abandon prévue par l’article 11 du Décret de police du 4 juillet 1972 en vigueur à l’époque des faits litigieux, elles demeuraient soumises à la police des mines. C’est ainsi à bon droit que le préfet avait pu ordonner à l’exploitant actuel la prise des mesures de sécurité appropriées (comblement des vides découverts).
Le Conseil d’Etat a confirmé sa jurisprudence dans un arrêt du 22 novembre 19892. L’Administration avait obligé une société minière de Moselle à combler les vides provenant des travaux effectués par un ancien exploitant pendant l’occupation allemande de 1914/1918. Le Conseil d’Etat a décidé que la société était tenue de faire les travaux impartis dès lors que l’état du sous-sol était de nature à compromettre la sécurité publique et que les travaux à l’origine des vides n’avaient pas faits l’objet d’une déclaration d’abandon.
Il ressort de cette jurisprudence conforme aux textes, que la responsabilité de l’exécution des mesures de police est mise à la charge de l’exploitant tant que les travaux souterrains ou les installations de surface qui en sont le complément nécessaire ne sont pas abandonnés. Mais ce dernier peut il être encore recherché comme exécuteur des injonctions administratives après l’exécution de la procédure d’abandon ? Si les risques à prévenir proviennent d’anciens travaux souterrains la réponse est affirmative au moins tant que l’exploitant demeure titulaire du titre minier. Par contre si sont en cause d’anciennes installations de surface, la responsabilité de l’exploitant ne semble pouvoir être recherchée que si ces dernières sont situées sur des terrains dont il est demeuré propriétaire et dont à ce titre il a la garde. Pour celles qui auraient après leur arrêt été vendues avec les terrains leur servant d’assiette, c’est l’acquéreur qui devrait être recherché à condition que lui ait été contractuellement transférées les charges de maintenance en sécurité prescrites dans l’arrêt d’abandon.


§ 3 : Obligations générales à respecter


Les obligations mises en place ont pour but d'organiser la désignation à l'Administration du responsable de l'entreprise dans le but de faciliter la tenue et la communication des documents tout en veillant au respect des procédures réglementaires d’ouverture des travaux miniers.
Tout titulaire d'un titre minier est tenu de faire élection de domicile en France ou dans un État membre de la communauté européenne3 et d'en adresser déclaration au préfet.
Afin de faciliter les rapports de personne à personne et les relations lorsque l'exploitation appartient à plusieurs personnes ou à une société, les exploitants doivent désigner, par une déclaration authentique au préfet, un représentant vis-à-vis de l'Administration auquel les notifications et les significations seront faites1.
Enfin, le nom du chef de service chargé de la Direction technique des travaux doit être porté à la connaissance du directeur interdépartemental de l'industrie et de la recherche2.
Les textes législatifs et réglementaires, complétés par des circulaires de l'Administration imposent aux exploitants des obligations détaillées relatives au plan d’exploitation et d’avancement des travaux du fond, du plan de la surface susceptible d’être superposé au plan des travaux souterrains et au registre de contrôle.
Ces documents vont être communiqués ou pour le moins mis à la disposition des propriétaires de la surface, des maires et de l'Administration3.
L'exploitant est tenu, conformément aux dispositions du règlement général du 7 mai 1980, de publier des consignes de sécurité édictées en considération des conditions particulières de l'exploitation.

Enfin, en application de l'article 77 nouveau du Code Minier, l'exploitant doit établir annuellement un rapport d'exploitation à l'attention du préfet. Ce document doit comporter notamment les zones de risques importants d'affaissements, les débits des eaux, d'exhaure et le suivi des débits d'écoulement des eaux superficielles et souterraines.
L'exécution des prescriptions ci-dessus est sanctionnée par l'article 36 du décret du 9 mai 1995 aux termes duquel le Préfet, sur le rapport des ingénieurs des mines, peut faire exécuter d'office, après mise en demeure restée sans résultat, les plans qui ne sont pas tenus conformément aux prescriptions réglementaires ou ceux dont les ingénieurs ont reconnu l'inexactitude. Les frais en seront recouvrés sur l'exploitant par état exécutoire.
Suivant la catégorie des travaux concernée, il faudra procéder soit à une enquête publique préalable, soit à une consultation publique préalable ou enfin à une simple déclaration préalable.
A cette fin, il convient de réaliser conformément au titre II du Décret du 9 mai 1995 la confection du dossier exigé.
Entre dans la composition du dossier :


  • un mémoire exposant le programme des travaux prévus, ses incidences sur les ressources en eau, un document dit de santé et de sécurité précisant les mesures prises sur ce plan à l’égard du personnel




  • une étude d’impact


A noter que pour les travaux soumis à simple déclaration, la procédure est moins lourde ; le dossier doit comporter outre un descriptif des travaux, une simple notice d’impact.
Le dossier est adressé au préfet lequel saisira les autorités compétentes et procèdera aux formalités de publicité. Il est statué sur la demande par arrêté préfectoral qui précise les modalités d’exécution et de contrôle de l’ouvrage.

Section 3 : Le concours des pouvoirs de police administratives générale et spéciale


Si la Police de la Mine relève de la compétence du Préfet, le Maire dispose d’un pouvoir de police général en vertu duquel il doit réglementer l’exercice de l’activité minière sur le ban de sa commune. Ce pouvoir de Police du Maire peut même contrecarrer le pouvoir de police spéciale du Préfet lorsqu’il s’agit de veiller à la sûreté et à la salubrité publique.
Il est important de comprendre l’influence de chacune de ces autorités. Lorsque le Préfet prend un arrêté donnant acte à l’exploitant du respect des mesures prescrites, le site cesse d’être minier pour relever alors de la Police du Maire lequel devra assurer la sécurité et la salubrité notamment en cas de pollution.
La question de la répartition des compétences entre maire et préfet s’est posée notamment en 1996 lorsqu’ a pris fin l’exploitation du secteur Nord du Bassin ferrifère lorrain par le dernier exploitant en place, la Société ARBRED.
Dans le cadre des pouvoirs qu’il détient du code minier au titre de la police des mines, et par arrêté du 29 octobre 1998, le Préfet de la Moselle a prescrit à la Société ARBRED de poursuivre l’exhaure c’est-à-dire le pompage des eaux d’infiltration jusqu’au 30 novembre 2002. Conscients de l’impact que l’ennoyage est susceptible d’avoir, à plus ou moins longue échéance sur la stabilité des édifices miniers et alarmés par les affaissements miniers déjà constatés dans les secteurs ennoyés du Bassin ferrifère, les maires de 7 communes ont décidé d’interdire l’ennoyage des mines situées sous le territoire de leur commune.
Le préfet de la Moselle qui a déféré ces arrêtés de police municipale au Tribunal Administratif a conclu à l’annulation pour incompétence de leurs auteurs. Il s’agit ici de s’interroger sur le champ de compétence du pouvoir de police générale du maire en matière de mines et sur les règles de son concours avec le pouvoir de police spéciale des mines détenu par le préfet1.
Philippe Bonneville fait référence à la règle bien connue formulée par l’arrêt Société des Films Lutétia de 1959, selon laquelle l’existence d’une police spéciale ne fait pas obstacle à l’exercice de la police générale. Une abondante jurisprudence admet la possibilité pour le maire d’intervenir dans le champ d’application d’une police spéciale si cette intervention est justifiée par les circonstances locales particulières. A ce titre le Conseil d’Etat a jugé légale la réglementation par un maire de l’utilisation d’appareils d’aéromodélisme sur le territoire de sa commune alors même que la faculté d’interdire le survol de certaines parties du territoire relève de la police spéciale confiée au Ministre chargé de l’aviation civile (CE Commune des Molières 8 mars 1993).
Cet état du droit est résumé ainsi par Mr Gaeremynck, commissaire du Gouvernement : « la jurisprudence nous paraît très solidement fixée en ce sens qu’en tout lieu du territoire, lorsque les circonstances propres à ce lieu, ou l’urgence le commandent, le titulaire en ce lieu du pouvoir de police générale peut prendre une mesure de nature à faire cesser ou à prévenir une menace grave à l’ordre public notamment lorsque la sécurité des personnes est en cause et cela alors même qu’en ce lieu peut s’exercer un autre pouvoir de police générale ou spéciale ».
Néanmoins ce point de vue est à relativiser puisqu’il existe des hypothèses dans lesquelles le juge administratif admet que l’existence d’une police spéciale a pour effet de d’exclure l’exercice de la police générale du maire, exceptée l’hypothèse d’un péril imminent.
Ainsi une jurisprudence bien établie prévoit que l’existence de la police spéciale des établissements classés exclut l’intervention du maire en tant qu’autorité de police générale hormis le cas d’un péril imminent. Le maire ne peut dans l’urgence que se « substituer » au Préfet selon la formule jurisprudentielle qui indique assez l’incompétence du maire à agir en vertu de son pouvoir de police générale.
Le Conseil d’Etat se fonde toujours sur un texte pour exclure la compétence de l’autorité de police générale. Dans un contentieux proche de celui des carrières avant que celles-ci n’entrent dans le champ d’application de la loi du 19 juillet 1976 sur les installations classées, le Conseil d’Etat a jugé dans l’arrêt Mehu du 20 juillet 1971 qu’il résultait notamment de l’article 107 du Code Minier alors en vigueur que « le maire agissant comme autorité de police spéciale des carrières ne pouvait prendre que des mesures provisoires en cas de péril imminent ». Cet arrêt constitue un indice de poids à l’appui de la thèse de l’incompétence de l’autorité de police municipale en matière des mines. Néanmoins comme aucune des dispositions légales ou réglementaires sur lesquelles se fondent les solutions jurisprudentielles sus rappelées n’écarte explicitement l’exercice du pouvoir de police générale, la question du critère retenu par le Conseil d’Etat pour distinguer les polices spéciales non susceptibles d’un concours de la police générale reste entière.
Cette question mérite d’autant plus d’être posée qu’un arrêt récent de Cour paraît prendre des distances avec la règle de concours constamment appliquée jusque là en matière d’installations classées. Ainsi la Cour Administrative d’Appel de Nancy a jugé qu’un maire avait légalement accru les contraintes sur l’utilisation aux fins d’habitation de locaux situés dans le périmètre de protection que le Préfet de Moselle avait défini autour du complexe carbochimique Carling-Saint Avold en vertu de la loi du 22 juillet 1987 relative à l’organisation de la sécurité civile, eu égard aux risques que représente le voisinage de ce complexe.1
Force est de constater que, comme l’écrit Mr Gaeremynck, « dans les cas où le pouvoir de police spéciale se substitue entièrement au point de l’exclure au pouvoir de police générale c’est que le premier est si complet que le second ne saurait rapporter une garantie supplémentaire ». Il faut en premier lieu relever que dans les hypothèses où il n’y a pas de place pour la police générale du maire, le pouvoir de police spéciale s’exerce sur une base territoriale plus étroite que le territoire de la commune. D’autre part, la nature technique du contrôle exercé par l’autorité de police spéciale est clairement prise en compte par le Conseil d’Etat pour décider de l’incompétence de principe de l’autorité de police générale.
Au regard de ces deux critères, la police spéciale des mines qui est en pratique exercée par les DRIRE, paraît devoir exclure l’exercice du pouvoir de police générale du maire. Cette solution trouve d’ailleurs un fondement textuel implicite dans les dispositions conjointes de l’article 79 du code minier et de l’article 27 du Décret du 9 mai 1995 relatif à l’ouverture des travaux miniers et à la police des mines.
Ainsi, c’est à bon droit que le préfet de la Moselle soutient, dans le cas d’espèce exposé ci dessus l’incompétence des maires du plateau minier dès lors que les arrêtés qu’ils ont pris au titre de leur pouvoir de police générale ne sont pas justifiés par l’existence d’un péril imminent. Le jugement du Tribunal Administratif se prononce dans les termes suivants :

« que ces dispositions n’autorisaient pas le maire en l’absence d’urgence et de péril grave à s’immiscer dans la police des mines que le code minier et le décret du 9 mai 1995 attribut au préfet sous l’autorité du Ministre chargé des mines ; qu’il résulte des pièces du dossier que le risque d’endommagement des installations de dérivation et de captage d’eau de la commune en vue de la distribution d’eau potable et des maisons d’habitation situées dans le secteur dit « champ 7 » pour important qu’ils soient, ne présentaient pas à la date de l’arrêté attaqué, le caractère d’un péril grave nécessitant des mesures urgentes de nature à justifier que le maire de la commune de Porcelette se substitue au préfet pour interdire l’exploitation minière ».
Le Tribunal Administratif va même plus loin en indiquant les mesures auxquelles le maire aurait pu légalement avoir recours. Il dit à ce sujet : « il appartenait au maire de demander au préfet de la Moselle de faire usage des pouvoirs qui lui sont conférés au titre de la police des mines pour soit modifier l’autorisation d’exploitation accordée à la Société des Houillères du bassin de Lorraine par décision en date du 4 juillet 1991 en tant qu’elle concerne des zones présentant des risques pour les habitations et les installations de captage d’eau, soit à imposer à l’exploitant des prescriptions précises de nature à assurer la sauvegarde effective des bâtiments et installations sus mentionnées et le cas échéant de déférer au Tribunal Administratif une éventuelle décision de refus ou une décision qui imposerait à l’exploitant des prescriptions qu’il estimerait insuffisantes ».
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