1. Cour eur. D. H., arrêt Cha’are Shalom ve Tsedek c. France du 27 juin 2000 (extraits) 3





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2. Cour eur. D.H., arrêt Hassan et Tchaouch c. Bulgarie du 26 octobre 2000 (extraits)



(…)
15.  Les requérants allèguent que le remplacement, imposé selon eux, des dirigeants de la communauté musulmane bulgare en 1995 et les événements qui s’en sont suivis jusqu’en octobre 1997 ont emporté violation de leurs droits protégés par l’article 9 de la Convention. Cette disposition se lit ainsi :

(…)

A. Applicabilité de l’article 9

1. Thèse des comparants

a) Les requérants

16.  Les requérants soutiennent que le droit de toute personne de manifester sa religion collectivement implique la possibilité pour la communauté de s’organiser selon ses propres règles. D’après eux, une ingérence dans la vie interne de l’organisation concerne non seulement l’organisation elle-même mais aussi tout membre de la communauté religieuse et, en particulier, les dirigeants religieux et administratifs.

Les intéressés affirment que la structure d’une communauté religieuse n’est pas simplement une question de forme ; elle a également des répercussions fondamentales. La personnalité des dirigeants d’une communauté est déterminante, l’histoire abondant en exemples de chefs religieux qui ont rallié des fidèles ou fondé de nouvelles religions. La façon dont l’organisation gère ses lieux de culte et ses biens est tout aussi importante pour les fidèles.

En conséquence, les requérants estiment que la destitution, prétendument imposée, des dirigeants de leur communauté religieuse touchent à leurs droits individuels protégés par l’article 9 de la Convention, ce d’autant plus que le premier requérant exerçait les fonctions de Grand mufti et que le second participait à la vie de la communauté.

b) Le Gouvernement

17.  Le Gouvernement soutient que selon la pratique des organes de la Convention, une requête présentée sur le terrain de l’article 9 et d’autres dispositions de la Convention fait normalement l’objet d’un examen sous l’angle des autres dispositions invoquées. Aussi traite-t-il principalement de l’article 11 dans son mémoire. Selon lui, tous les actes motivés par une conviction religieuse ne constituent pas une manifestation de la religion au sens de l’article 9.

18.  Il fait valoir en outre qu’en Bulgarie, la liberté de religion est garantie par la Constitution. Les institutions religieuses étant indépendantes, l’Etat a le devoir de maintenir un climat de tolérance et de respect mutuel entre elles, sans intervenir dans leur organisation interne. Ainsi, le culte musulman est officiellement enregistré, conformément à la loi sur les confessions. Plus de mille mosquées dans le pays sont fréquentées par des croyants. Ceux-ci disposent de plusieurs écoles religieuses et d’un journal, et entretiennent des contacts internationaux en toute liberté.

Dans ces conditions, le Gouvernement soutient que les faits invoqués par les requérants n’ont aucune incidence sur leur droit de pratiquer leur religion individuellement ou collectivement, en privé ou en public, de respecter les fêtes religieuses, ou d’enseigner dans des écoles.

b) La Commission

19.  La Commission estime que l’organisation d’une communauté religieuse est une composante importante de la vie religieuse et que la participation à cette vie est une manifestation de la religion. Dès lors, les griefs des requérants relèvent de l’article 9 de la Convention.

2. Appréciation de la Cour

20.  La Cour rappelle que la liberté de pensée, de conscience et de religion représente l’une des assises d’une société démocratique au sens de la Convention. Il y va du pluralisme – chèrement conquis au cours des siècles – consubstantiel à pareille société (Serif c. Grèce, n° 38178/97, § 49, CEDH 1999-, et arrêt Kokkinakis c. Grèce du 25 mai 1993, série A n° 260-A, pp. 17-18, §§ 31 et 33).

Si la liberté de religion relève d’abord du for intérieur, elle implique également celle de manifester sa religion individuellement et en privé, ou de manière collective, en public et dans le cercle de ceux dont on partage la foi. L’article 9 énumère diverses formes que peut prendre la manifestation d’une religion ou conviction, à savoir le culte, l’enseignement, les pratiques et l’accomplissement des rites. Néanmoins, il ne protège pas n’importe quel acte motivé ou inspiré par une religion ou conviction (arrêt Kalaç c. Turquie du 1er juillet 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997-IV, p. 1209, § 27).

21.  En l’espèce, les parties sont en désaccord sur le point de savoir si les événements en cause, qui ont tous trait à l’organisation et à la direction de la communauté musulmane bulgare, portent ou non sur le droit des requérants individuels à la liberté de manifester leur religion et, par conséquent, si l'article 9 de la Convention trouve ou non à s'appliquer. Les requérants prétendent que leurs libertés religieuses sont en jeu, alors que le Gouvernement analyse les griefs principalement sous l’angle de l’article 11 de la Convention.

22.  La Cour rappelle que les communautés religieuses existent traditionnellement et universellement sous la forme de structures organisées. Elles respectent des règles que les adeptes considèrent souvent comme étant d’origine divine. Les cérémonies religieuses ont une signification et une valeur sacrée pour les fidèles lorsqu’elles sont célébrées par des ministres du culte qui y sont habilités en vertu de ces règles. La personnalité de ces derniers est assurément importante pour tout membre actif de la communauté. La participation à la vie de la communauté est donc une manifestation de la religion, qui jouit de la protection de l’article 9 de la Convention.

Lorsque l’organisation de la communauté religieuse est en cause, l’article 9 doit s’interpréter à la lumière de l’article 11 de la Convention qui protège la vie associative contre toute ingérence injustifiée de l’Etat. Vu sous cet angle, le droit des fidèles à la liberté de religion suppose que la communauté puisse fonctionner paisiblement, sans ingérence arbitraire de l’Etat. En effet, l’autonomie des communautés religieuses est indispensable au pluralisme dans une société démocratique et se trouve donc au cœur même de la protection offerte par l’article 9. Elle présente un intérêt direct non seulement pour l’organisation de la communauté en tant que telle mais aussi pour la jouissance effective par l’ensemble de ses membres actifs du droit à la liberté de religion. Si l’organisation de la vie de la communauté n’était pas protégée par l’article 9 de la Convention, tous les autres aspects de la liberté de religion de l’individu s’en trouveraient fragilisés.

23.  En l’espèce, nul doute que les requérants étaient des membres actifs de la communauté religieuse. M. Hassan était le Grand mufti élu des musulmans bulgares. Quant à M. Tchaouch, qui était professeur de religion islamique, il n’y a pas lieu pour la Cour d’établir s’il était également employé comme secrétaire du bureau du Grand mufti, puisque nul ne conteste que l’intéressé est un croyant qui participait activement à la vie religieuse à l’époque des faits.

24.  Il s’ensuit que les événements litigieux concernent le droit des deux requérants à la liberté de religion, tel que le consacre l’article 9 de la Convention. Cette disposition trouve donc à s’appliquer.

25.  En outre, la Cour ne partage pas l’avis du Gouvernement selon lequel l’affaire se prêterait mieux à un examen sous l’angle de l’article 11 de la Convention uniquement. Une telle démarche détacherait les griefs de leur contexte et ferait abstraction de leur substance.

Dès lors, la Cour estime que les griefs des requérants appellent un examen sur le terrain de l’article 9 de la Convention. Dans la mesure où ils ont trait à l’organisation de la communauté religieuse, la Cour réitère que l’article 9 doit s’interpréter à la lumière de la protection offerte par l’article 11 de la Convention.

  1. Observation de l’article 9

(…)

a) Sur l’existence d’une ingérence

26.  La Cour doit rechercher s’il y a eu une ingérence de l’Etat dans l’organisation interne de la communauté musulmane et, par conséquent, dans le droit des requérants à la liberté de religion.

27.  Le Gouvernement fonde entièrement sa thèse sur l’affirmation selon laquelle les actes contestés de la direction des affaires religieuses ne sauraient passer pour une ingérence dans l’organisation interne de la communauté puisqu’ils revêtaient un caractère purement déclaratoire et ne constituaient rien d’autre qu’un enregistrement administratif. Pour les requérants, ces actes ont engendré de graves conséquences juridiques et pratiques et visaient purement et simplement à destituer les chefs légitimes de la communauté musulmane pour les remplacer par des dirigeants politiquement proches du gouvernement en place.

28.  La Cour ne juge pas nécessaire d’examiner dans l’abstrait si les mesures d’enregistrement formel des communautés religieuses et le remplacement de leurs instances dirigeantes s’analysent en une ingérence dans l’exercice des droits protégés par l’article 9 de la Convention.

29.  Par contre, à l’instar de la Commission, elle estime qu’en présence de faits démontrant un manquement des autorités à leur obligation de neutralité dans l’exercice de leurs pouvoirs en la matière, il y a lieu de conclure que l’Etat a porté atteinte à la liberté des fidèles de manifester leur religion au sens de l’article 9 de la Convention. Elle rappelle que, sauf dans des cas très exceptionnels, le droit à la liberté de religion tel que l’entend la Convention exclut toute appréciation de la part de l’Etat sur la légitimité des croyances religieuses ou sur les modalités d’expression de celles-ci. Des mesures de l’Etat favorisant un dirigeant d’une communauté religieuse divisée ou visant à contraindre la communauté, contre ses propres souhaits, à se placer sous une direction unique constitueraient également une atteinte à la liberté de religion. Dans une société démocratique, l’Etat n’a pas besoin de prendre des mesures pour garantir que les communautés religieuses demeurent ou soient placées sous une direction unique (Serif c. Grèce, n° 38178/97, § 52, CEDH 1999- ).

30.  En l’espèce, la Cour relève que par le décret R-12 et la décision de la direction des affaires religieuses du 23 février 1995, le pouvoir exécutif bulgare a édicté des changements de la direction et des statuts de la communauté musulmane. Cette décision n’était pas motivée. Elle ne fournissait aucune explication sur le choix des dirigeants élus à la conférence nationale du 2 novembre 1994 organisée par les partisans de M. Gendjev, au détriment du premier requérant, qui bénéficiait du soutien d’une autre partie de la communauté, comme en témoignent les résultats de la conférence nationale tenue le 6 mars 1995.

En outre, la Cour constate qu’en Bulgarie, la légitimité et les pouvoirs de représentation des dirigeants des confessions sont confirmés par la direction des affaires religieuses. Les décisions litigieuses de février 1995 ont donc privé le premier requérant de ses pouvoirs de représentation, tant juridiquement que concrètement. Les autorités de poursuite lui ont refusé leur assistance contre l’expulsion forcée des bureaux du Grand mufti, précisément au motif que le décret R-12 reconnaissait une autre personne comme Grand mufti. M. Hassan n’a, semble-t-il, pas pu conserver le contrôle d’une partie au moins des biens appartenant à la communauté, alors qu’il bénéficiait indéniablement du soutien d’une partie importante de ses membres. Les décisions dénoncées ont donc manifestement eu pour effet de mettre fin aux fonctions de Grand mufti du premier requérant, en destituant la direction de la communauté religieuse reconnue jusqu’alors et en rejetant ses statuts et règlements.

La situation qui en résulta est demeurée inchangée tout au long de 1996 et jusqu’en octobre 1997, les autorités ayant à plusieurs reprises refusé d’appliquer les décisions de la conférence nationale organisée par le premier requérant le 6 mars 1995.

31.  Certes, dans ses arrêts du 14 octobre 1996 et du 13 mars 1997, la Cour suprême a implicitement refusé d’admettre que l’enregistrement d’une nouvelle direction de la communauté religieuse divisée avait pour conséquence d’écarter les dirigeants précédemment reconnus de la faction rivale. Elle estima donc que le Conseil des ministres était tenu d’examiner la demande d’enregistrement de nouveaux statuts présentée par le premier requérant. Toutefois, ces arrêts n’ont eu aucune incidence concrète, le Conseil des ministres ayant refusé de s’y plier.

32.  L’argument du Gouvernement selon lequel rien n’empêchait le premier requérant et ses partisans d’organiser des réunions ne répond pas aux griefs des intéressés. On ne saurait affirmer qu’une mesure de l’Etat qui ne va pas jusqu’à restreindre la liberté de réunion ne peut s’analyser en une atteinte aux droits protégés par l’article 9 de la Convention, même si elle rejaillit sur la vie de la communauté religieuse.

33.   A l’instar de la Commission, la Cour estime donc que le décret R 12, la décision de la direction des affaires religieuses du 23 février 1995 et le refus ultérieur du Conseil des ministres de reconnaître l’existence de l’organisation dirigée par M. Hassan ne consistaient pas simplement à procéder à l’enregistrement d’usage ou à redresser des irrégularités passées. Ils ont eu pour conséquence de favoriser une faction de la communauté musulmane en lui reconnaissant le statut de direction officielle unique, en excluant totalement les chefs reconnus jusqu’alors. Les mesures des autorités ont eu pour effet, en droit et en fait, de priver la direction écartée de toute possibilité de continuer à représenter au moins une partie de la communauté musulmane et de gérer ses affaires selon les voeux de cette partie de la communauté.

Partant, il y a eu une ingérence dans l’organisation interne de la communauté musulmane et dans le droit des requérants à la liberté de religion protégé par l’article 9 de la Convention.

34.  Pareille ingérence emporte violation de cette disposition, sauf si elle est prévue par la loi et nécessaire dans une société démocratique pour atteindre un but légitime (Cha’are Shalom Ve Tsedek c. France [GC] n° 27417/95, §§ 75 et 84, CEDH 2000 - ).

b) Justification de l’ingérence

35.  La Cour rappelle sa jurisprudence constante selon laquelle l’expression « prévues par la loi » figurant aux articles 8 à 11 de la Convention non seulement exige que la mesure incriminée ait une base en droit interne, mais vise aussi la qualité de la loi en cause : ainsi, celle-ci doit être suffisamment accessible et prévisible, c’est-à-dire énoncée avec assez de précision pour permettre à l’individu – en s’entourant au besoin de conseils éclairés – de régler sa conduite (arrêts Sunday Times c. Royaume-Uni du 26 avril 1979, série A n° 30, § 49, Larissis et autres c. Grèce du 24 février 1998, Recueil 1998- I, p. 378, § 40, Hashman et Harrup c. Royaume-Uni [GC], n° 25594/94, § 31, CEDH 1999-, Rotaru c. Roumanie [GC], n° 28341/95, § 52, CEDH 2000 - ).

Pour répondre à ces exigences, le droit interne doit offrir une certaine protection contre des atteintes arbitraires de la puissance publique aux droits garantis par la Convention. Lorsqu’il s’agit de questions touchant aux droits fondamentaux, la loi irait à l’encontre de la prééminence du droit, l’un des principes fondamentaux d’une société démocratique consacrés par la Convention, si le pouvoir d’appréciation accordé à l’exécutif ne connaissait pas de limites. En conséquence, elle doit définir l’étendue et les modalités d’exercice d’un tel pouvoir avec une netteté suffisante (arrêt Rotaru précité, § 55).

Le niveau de précision de la législation interne – qui ne peut en aucun cas prévoir toutes les hypothèses – dépend dans une large mesure du contenu de l’instrument en question, du domaine qu’il est censé couvrir et du nombre et du statut de ceux à qui il est adressé (voir l’arrêt Hashman et Harrup précité, § 31, et l’arrêt Groppera Radio AG et autres c. Suisse du 23 mars 1990, série A n° 173, p. 26, § 68).

36.  La Cour constate qu’en l’espèce, la loi pertinente n’énonce aucun critère matériel pour l’enregistrement par le Conseil des ministres et la direction des affaires religieuses de confessions et de changements à leur tête en cas de scissions internes et de revendications antagoniques de légitimité. De plus, il n’existe aucune garantie procédurale, par exemple des débats contradictoires devant un organe indépendant, contre un exercice arbitraire du pouvoir d’appréciation accordé à l’exécutif.

En outre, le décret R-12 et la décision de la direction n’ont jamais été notifiés à ceux qui étaient directement touchés. Ces mesures n’étaient pas motivées et manquaient de précision dans la mesure où elles ne mentionnaient pas même le premier requérant, alors qu’elles visaient à le destituer de ses fonctions de Grand mufti, but qu’elles ont effectivement atteint.

La Cour a déjà constaté que ces mesures et le refus ultérieur du Conseil des ministres de reconnaître la direction de M. Hassan ont eu pour conséquence de favoriser arbitrairement une faction de la communauté religieuse divisée. Il est révélateur à cet égard que le remplacement des dirigeants de la communauté en 1995 a eu lieu, comme en 1992 et en 1997, peu après un changement de gouvernement.

37.  Dès lors, la Cour estime que l’ingérence dans l’organisation interne de la communauté musulmane et dans la liberté de religion des requérants n’était pas « prévue par la loi », en ce qu’elle était arbitraire et se fondait sur des dispositions légales accordant à l’exécutif un pouvoir d’appréciation illimité, et ne répondait pas aux exigences de précision et de prévisibilité.

38.  Par ailleurs, la Cour souscrit à l’avis de la Commission selon lequel le refus répété du Conseil des ministres d’exécuter les arrêts rendus par la Cour suprême en 1996 et 1997 constitue un acte manifestement illégal d’une gravité particulière. La prééminence du droit, l’un des principes fondamentaux d’une société démocratique, est inhérente à l’ensemble des articles de la Convention et implique le devoir pour l’Etat ou une autorité publique de se plier à un jugement ou à un arrêt rendu à leur encontre (arrêt Hornsby c. Grèce du 19 mars 1997, Recueil 1997-II, §§ 40 et 41, et Iatridis c. Grèce [GC], n° 31197/96, § 58, CEDH 1999- ).

39.  Eu égard à ces constats, la Cour estime qu’il n’y a pas lieu de poursuivre l’examen des griefs des requérants pour rechercher si l’ingérence visait un « but légitime » et était « nécessaire dans une société démocratique ». Pareil examen ne s’impose que si le but de l’ingérence est clairement défini par le droit interne.

40.  Partant, il y a eu violation de l’article 9 de la Convention.


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