Note datée du 25 février 2015





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Travaux de la DPJJ en matière de laïcité et de neutralité

Avis et position de la CNAPE

visant à accompagner les adhérents dans la mise en œuvre des ces principes

Contexte

Dans un note datée du 25 février 2015, la DPJJ présente son « plan d’action en matière de respect du principe de laïcité et des pratiques religieuses des mineurs pris en charge dans les établissements et services du secteur public et du secteur associatif habilité et du principe de neutralité par les agents prenant en charge ces mineurs ».

L’administration y annonce notamment la publication à venir :

  • d’un guide répondant aux questions pratiques des professionnels et des usagers,

  • d’une note dédiée aux services de milieu ouvert s’agissant du respect des principes de laïcité et de neutralité et de droits des mineurs,

  • des lignes directrices relatives à l’élaboration du règlement de fonctionnement des établissements judiciaires1,

  • d’une note pour les professionnels du secteur public et du secteur associatif relative à leurs droits et obligations en matière de laïcité et de neutralité.

Elle fait également un rappel général sur le principe de neutralité et de laïcité.

Les fédérations ont été consultées, par écrit, sur ce projet de note.

La CNAPE a fait part, en retour, de ses observations2. Elle a développé une analyse juridique autre que celle de la DPJJ s’agissant de l’application des principes de laïcité et de neutralité au secteur associatif habilité, en s’appuyant notamment sur plusieurs auteurs et sur les avis de différentes instances (observatoire de la laïcité, commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH)…).

Cependant, la version finale de la note de la PJJ n’a pas évolué et les remarques de la CNAPE, et des autres fédérations (Citoyens et Justice et Uniopss), n'ont pas été intégrées.

1/ Position de la DPJJ vis-à-vis du secteur associatif habilité

Si dans une première partie, la DPJJ rappelle le cadre général d’application des principes de laïcité et de neutralité au sein du service public, dans une troisième partie elle aborde la question du secteur associatif habilité et des mesures applicables aux personnels.

S’agissant de l’application du principe de neutralité et de laïcité au secteur associatif, la DPJJ affirme que la jurisprudence récente permet d’étendre « l’obligation de neutralité et de laïcité aux personnels éducatifs des associations travaillant au sein d’établissements habilités ».

Par cette affirmation, la DPJJ estime que le secteur associatif habilité exerce une mission de service public.

En effet, la jurisprudence citée par l’administration est notamment celle de la Cour de Cassation du 19 mars 2013 (affaire « CPAM 93 ») qui énonce que les organismes de droit privé qui exercent une mission de service public sont dans l’obligation d’appliquer strictement le principe de laïcité et de neutralité.

Par conséquent, à l’inverse, les organismes de droit privé n’exerçant pas une mission de service public n’y sont pas tenus. Cela a été confirmé dans le communiqué de la Cour de Cassation, accompagnant son arrêt du 25 juin 20143, au sein duquel elle précise « Il n’en résulte pas pour autant que le principe de laïcité, entendu au sens de l’article 1er de la Constitution, est applicable aux salariés des employeurs de droit privé qui ne gèrent pas un service public ».

Dès lors, pour savoir si l’obligation de laïcité et de neutralité s’impose aux structures associatives habilitées par la PJJ, il faut répondre, au préalable, à la question de la nature juridique de leur mission.

Dans cette note, la DPJJ tranche cette question puisqu’elle précise que la jurisprudence permet d’étendre cette obligation aux associations.

Ainsi, implicitement, la DPJJ considère que le SAH exerce une mission de service public.

2/ Avis et position de la CNAPE vis-à-vis de la note DPJJ du 25 février 2015

Difficulté d’identification de la mission de service public pour les personnes morales privées

Dans sa contribution, la CNAPE rappelait les difficultés actuelles s’agissant de l’identification d’une mission de service public pour les personnes morales de droit privé.

En effet, les avis juridiques sur cette question ne sont pas unanimes. Le débat sur le statut juridique des personnes morales de droit privé exerçant une mission d’intérêt général n’est pas tranché. Plusieurs théories s’opposent : la théorie du service public social et la théorie de la mission d’intérêt général. Ainsi, certains juristes plaident pour une reconnaissance de la mission de service public de ces structures, d’autres y sont opposés en raison de la nature même des associations, de leur organisation et du fondement de leur engagement.

Comme le souligne la CNCDH dans son avis du 26.09.13, les difficultés actuelles ne relèvent pas tant du principe de laïcité lui-même, mais bien de la complexité à identifier la mission de service public puisque « des difficultés et des incompréhensions ont pu apparaître, alors que les frontières entre secteurs public et privé sont parfois floues ». La technique du « faisceau d'indices » est utilisée par le juge administratif pour identifier, au cas par cas, s'il existe une mission de service public lorsque la personne privée exerce une activité d'intérêt général. A cet égard, la CNCDH ajoute que « les frontières restent difficiles à définir » et que toutes ces questions ne sont pas résolues par la jurisprudence.

Sur cette question, l'avis du Conseil d'Etat du 19.12.13 est très complet et explique les éléments pouvant conduire le juge à décider si la personne privée exerce ou non une mission de service public. Ainsi, la soumission à certaines obligations spécifiques dont le respect est vérifié par l’administration ne suffit pas à caractériser l’existence d’un service public.

Pour qu’il y ait caractérisation d’une mission de service public, il est nécessaire de constater que la personne publique assume cette activité, c’est-à-dire qu’elle « dispose, grâce aux pouvoirs de contrôle qui sont les siens, des moyens de définir les objectifs poursuivis, de préciser le contenu des prestations offertes, de vérifier la façon dont l’organisme privé assume la satisfaction des besoins identifiés, et d’adapter l’activité en conséquence4 ».

Le Conseil d’Etat précise ensuite que « tel n'est pas le cas d'un contrôle administratif prenant la forme d'un régime d'autorisation ou de déclaration, éventuellement doublé d'une réglementation sur les modalités d'exercice de l'activité ».

En outre, le Conseil d'Etat utilise le code de l'action sociale et des familles (CASF) pour distinguer la mission de service public et la mission d'intérêt général des établissements et services sociaux et médico-sociaux. Il cite ainsi l'article L.311-1 et précise que les ESSMS y sont décrits comme des structures d'intérêt collectif appartenant au champ de l'action sociale et médico-sociale. Selon lui, le législateur a voulu marquer la « diversité des situations interdisant ainsi que la nature des missions exercées conduise nécessairement à l'identification d'un service public ».

Selon la CNAPE, ce flou juridique quant à l’identification des structures privées exerçant une mission de service public ne permet pas à la DPJJ de trancher définitivement cette question.

La nécessité d’utiliser et de valoriser les outils existants, et les espaces d’échanges et de dialogue

Même si la CNAPE ne partage pas l’analyse juridique de la DPJJ s’agissant du SAH, elle promeut la laïcité, et plaide pour que ce principe soit connu, compris et mis en pratique.

Elle encourage l'ensemble des associations et de leurs professionnels à se saisir des questions que cela pose au quotidien et à les travailler de manière collective. Ainsi, un enjeu fort réside dans l’accompagnement des professionnels.

C'est pourquoi, dans sa contribution, la fédération demandait à ce que la question de la nature juridique des établissements associatifs habilités ne soit pas tranchée dans cette note, mais que cette dernière rappelle l’état du droit en la matière et apporte des précisions sur la distinction entre service public et mission d’intérêt général exercée par une association, personne de droit privé.

La CNAPE invitait également la DPJJ à mettre en avant les outils existants pour accompagner les professionnels dans la mise en œuvre concrète de ces principes, et à valoriser les espaces d’échanges et de dialogue pour faire de la laïcité, un « objet de travail ».

Un enjeu fort pour les associations, dépassant la question de la laïcité

La version finale de la note DPJJ ne prend pas en compte les observations et nuances apportées par la CNAPE.

Nous avons donc réagi à la diffusion de cette note en réaffirmant notre avis et position à la DPJJ.

Dès lors, nous tenons à adresser à nos adhérents quelques éléments d’informations et arguments s’agissant de l’application de cette note par les associations.

Outre le fait que cette note ne peut être considérée comme ayant une valeur juridique opposable aux associations, elle est du point de vue de la CNAPE contestable sur le fond s’agissant de la reconnaissance de la mission de service public des associations habilitées.

De plus, ce débat (mission de service public/mission d'intérêt général) revêt un enjeu fort pour les associations. Il va au delà de la simple question juridique et dépasse la question de la laïcité.

En effet, être reconnu comme exerçant une mission de service public n’est pas sans conséquences pour les associations. La reconnaissance de l’exercice d’une mission de service public pour les associations revient à les assimiler à des services publics. Cette assimilation induit une perte de l'identité et de la spécificité associative, une immixtion dans la gouvernance associative, un impact sur les organisations et fonctionnement, une relation quasi hiérarchique qui les soumet sans discussion à la volonté de l'administration...

C’est pourquoi la CNAPE est sensible et attentive à cette question, et reste déterminée à faire valoir ses arguments face à l'administration.

De plus, si cette question devait être soumise à la justice, le juge apprécierait in concreto si l'association exerce ou non une mission de service public. En tout état de cause, en cas d'action en justice d'un usager ou d'un salarié, l'association pourrait voir sa responsabilité engagée.

Par ailleurs, nous tenons à rappeler que le principe de laïcité trouve sa traduction juridique dans l’obligation de neutralité.

D'une manière générale, ces principes (laïcité et neutralité) sont méconnus. Il importe donc d'assurer une meilleure connaissance des règles légales et jurisprudentielles. Il existe des confusions quant au contenu de ce que ces termes recouvrent, et quant à la manière de les appliquer et de les faire vivre au quotidien.

La neutralité est une obligation pour le service public et les fonctionnaires.

Dans le privé, le principe est celui de la liberté de conscience et religieuse. Cependant, le droit permet de l’aménager, de l’encadrer en y apportant des limites.

C’est à cet endroit que la notion de mission de service public intervient. Car si l’on considère que la personne privée exerce une mission de service public, alors le principe de laïcité et de neutralité s’imposera comme une obligation légale. Si l’on considère que la personne privée n’exerce pas une mission de service public, le droit privé s’appliquera et c’est le principe de liberté de conscience et religieuse qui primera.

Dès lors, même si le secteur associatif habilité n’est pas soumis de par la loi à une application stricte du principe de laïcité et de neutralité, ces questions doivent être traitées et travaillées dans les structures. C'est ce que la CNAPE encourage.

Ainsi, le droit permet d’encadrer la liberté religieuse vis-à-vis des salariés (droit du travail) et vis-à-vis des usagers (droit de l’action sociale et des familles).

Salariés

Le principe de liberté de conscience et religieuse des salariés peut faire l’objet de restrictions dès lors qu’elles sont prévues par le règlement intérieur. Ce dernier peut apporter des restrictions aux droits des personnes et aux libertés individuelles et collectives à condition qu’elles soient justifiées par la nature des tâches à accomplir et proportionnées au but recherché (article L.1321-3 code du travail). Les interdictions ne peuvent donc être générales et absolues5.

En tout état de cause, ces questions nécessitent d’être débattues en interne entre la direction générale, les cadres et les salariés. Il est recommandé que le conseil d’administration s’implique et s’investisse également afin d’impulser une dynamique associative et d’avoir une position institutionnelle claire, et connue de tous les professionnels.

Usagers

Toujours dans le cadre du droit privé et du droit de l'action sociale, les usagers ont le droit à la pratique religieuse (cf. charte des droits des usagers). Cependant, le règlement de fonctionnement doit apporter des précisions afin d'encadrer les droits des usagers et de les concilier avec le fonctionnement normal de l'établissement et la liberté de chacun.

Le règlement de fonctionnement devrait être élaboré avec l'ensemble de l'équipe dans le cadre d'une démarche participative. Il est recommandé de recueillir l'avis des usagers afin que le règlement puisse répondre aux questions qu'ils soulèvent dans le cadre du fonctionnement quotidien.

Les espaces d'échanges et de dialogue au sein des associations et structures sont également des outils à privilégier. Les instances d'expression des usagers peuvent être utilisées pour aborder ces questions en lien avec le fonctionnement des structures. Des instances de parole peuvent également être créées pour échanger sur les souhaits des jeunes et apporter des réponses aux questions qu'ils soulèvent.

Conclusion

La CNAPE estime que la DPJJ ne pouvait, en l'état du droit actuel, trancher la question de la nature juridique du SAH (en estimant qu'il exerce une mission de service public) pour lui imposer l'obligation de laïcité et de neutralité.

Comme évoqué précédemment, cette question n’est pas neutre pour les associations.

Quoi qu’il en soit, la CNAPE invite les associations à prendre en compte les règles de droit privé mentionnées ci-dessus et à mettre en œuvre, dans le respect du droit, les outils et aménagements nécessaires (règlement intérieur, règlement de fonctionnement...).

La CNAPE plaide en faveur d’une pédagogie de la laïcité, sans quoi le risque est d'aboutir à des situations d'exclusion, de fragmentation, de rejet. Cette pédagogie passe en outre par la formation, le dialogue, l'échange.

*

***

1 Ce document a été envoyé par mail du 11 mars 2015 à l’ensemble des adhérents de la CNAPE.

2 Les observations de la CNAPE au projet de note laicité ont été envoyées par mail du 11 mars aux adhérents de la CNAPE.

3 Cour de Cassation, chambre plénière, arrêt n 612 du 25 juin 2014 (13-28.369), affaire dite « baby-loup ».


4C.Verot, conclusions sur la décision APREI du 22 février 2007.

5 Le guide relatif à la gestion du fait religieux dans l’entreprise privée élaboré par l’observatoire de la laïcité donne des exemples concrets. http://www.gouvernement.fr/observatoire-de-la-laicite



Travaux DPJJ relatifs à la laïcité –Avis et position CNAPE

Avril 2015



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