Bibliographie Droit administratif général





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DROIT ADMINISTRATIF

Bibliographie

Droit administratif général de René Chapus (2 tomes)

Droit administratif de Rivero et Walile (précis dalloz)

Droit administratif de Rouault

Droit administratif de Bertrand Seiller (Champ université, Flammarion)

Droit administratif de Ricci (Hachette Supérieur)

Traité du Droit Administratif de Vedel


INTRODUCTION
1 La soumission au droit.

Le droit administratif tel que nous le connaissons en France est un droit qui implique que l'administration soit soumise au droit. Cela peut paraître évident, mais cela n'est pas aussi évident que cela si l'on quitte notre pays ou si l'on quitte notre temps. Il est des pays où l'administration n'est pas vraiment soumise à un droit, mais à la volonté de dirigeants politiques qui ne se croient pas soumis à un droit qui impliqueraient d'être soumis à un juge (Etats dictatoriaux). Cela est la résultant de progrès politiques, sociaux...

La soumission au droit est aussi la soumission à un « droit civil » c’est-à-dire au sens de citoyen. En effet, nous connaissons des Etats qui sont soumis à un droit religieux, ce qui implique la soumission de tous les citoyens non pas à un droit né d'une société mais né d'une révélation. C'est à dire un droit qui repose sur des canons religieux.

C'est donc une administration soumise à un droit, c’est-à-dire obligée de le respecter. Cela résulte d'une évolution. Jusqu'en 1872, le juge administratif était un juge qui donnait des avis et donc ne décidait pas (Justice retenue).Quand il avait un litige entre un citoyen et l'administratif, il proposait une solution au ministre, et c'est ce dernier qui choisissait de donner tort ou raison au citoyen. Il y avait un droit mais pas une soumission au droit. Puis passage à la justice déléguée.

Jusqu'à une époque relativement récente, cette soumission n'était pas tout à fait absolue, car l'administration dans beaucoup de cas en droit ou en fait, n'avait pas de comptes à rendre. Le sujet obéissait au monarque « l'administration ». On a vu apparaître le droit du citoyen, des organismes hors hiérarchie administrative, qui montraient que l'administration n'était pas capable de réguler la fonction administrative seule.

La soumission de l'administration au droit est un phénomène qui a connu une évolution lente depuis la révolution française qui en pose les principes.

Mais quel droit?
2 La spécificité du droit administratif.

Deuxièmement c'est un droit administratif, c'est-à-dire spécifique. La notion de droit administratif est une notion spécialement française que nous avons su exporter avec Napoléon, puis avec la colonisation. Le droit administratif n'est pas une universalité, et l'on connaît deux grands systèmes dans nos systèmes occidentaux : la Common Law (l'administration est soumise à la même loi que le citoyen, où par conséquent on a un droit général qui exclu l'idée du droit administratif), et le système français avec apparition du droit administratif.

Jusqu'à la révolution française, le système d'administration du pays reposait sur un monarque qui disposait du pouvoir réglementaire et législatif, et qui par des édits ou des ordonnances, créait le droit applicable en France. Le problème est que ce droit devait être transposé, introduit dans chaque province par les parlements de province (réunion de notables, avec un pouvoir judiciaire et un pouvoir paralégislatif d'introduction des ordonnances au niveau local). Il devait enregistrer les édits du roi. Le problème c'est qu'un certain nombre de réformes libérales a été peu ou pas introduit par les parlements de province (et notamment en Provence).

Le juge judiciaire ne peut pas juger l'administration. On a donc dû créer un juge administratif qui va secréter un droit administratif ; car on se méfiait du juge judiciaire. Ce droit administratif est pour partie issu d'un certain nombre de lois et de règlements. Mais surtout c'est le Conseil d'Etat créé par Napoléon qui a été à l'origine d'une grande partie des règles du droit administratif (c'est donc un droit prétorien : qui vient du juge). À partir du début de la III° République, on lui doit tout un corpus de droits, ou principes et libertés reconnus comme étant fondamentaux dans notre système juridique.
Droit administratif est-ce dire que c'est un droit favorable à l'administration? Cela est plus complexe. Il est certain que le législateur comme le juge est sensible à l'administration. Elle dispose de prérogatives que n'ont pas d'autres organismes sociétaux, pour pouvoir fonctionner de manière optimale et efficace. Elle a un certain nombre de privilèges, par exemple le privilège de l'exécution d'office : elle agit et ce n'est qu'à posteriori qu'elle pourra être condamnée et son acte annulé. Exemple : des prérogatives tels le fisc (c'est le commandement en latin), le cas d'une contravention où il faut payer puis après aller en justice. L'administration n'est donc pas sur un pied d'égalité avec le citoyen.

De la même manière, lorsque l'administration passe un contrat avec un citoyen (personne physique, personne morale...), il n'y a pas d'égalité (on va interdire dans le droit civil le contrat léonin, car le contrat est un accord de volonté). Alors que, dans le droit administratif, l'administration a des privilèges qui lui permettent d'imposer sa volonté à son contractant (avec un entrepreneur, elle peut modifier un contrat à tout moment exception faite de l'équilibre économique du contrat).

C'est ensuite au juge éventuellement saisi de ce contentieux, de dire qui a tort ou qui a raison. Pour ce qui concerne l'action de l'administration, ses actes sont dans leur immense majorité soumis au contrôle du juge, mais certains y échappent : les « actes de gouvernement » (dans le domaine des RI : relations de l'Etat français avec un autre Etat ou celles de l'Etat avec le Parlement). Une grande inégalité, d'où la difficulté de remonter la place du citoyen face à l'administration (mai 68, l'administration devient responsable). L'administration montre aussi des « pesanteurs lourdes », de pérennités.
Des particularismes : la notion de service public.
LE SERVICE PUBLIC
Le service public comme particularisme.
Qu'est-ce que c'est un service public?

Le service public c'est un des nombreux aspects de l'administration, c'est un système organisé par l'Etat ou ses démembrements destiné à accomplir une mission (le soin, la sécurité, la défense, l'enseignement l'intérêt général) et qui est donc organisé selon des formes particulières, nettement différentes de l'organisation d'une institution de droit privé. Il se différencie (par sa nature, son mode de fonctionnement, ses objets, ses procédés juridiques, son financement) d'une entreprise privée.
Pourquoi le service public?

Il est né d'un certain nombre de conjonctions d'événements. Il faut signaler l'apport révolutionnaire du service public : l'égalité. Qu'est ce qu'un colonel sous l'Ancien Régime? Un homme qui a eu assez d'argents pour recruter d'autres hommes pour former un régiment, il le met à la disposition du roi de France, qui lui verse une solde à diviser entre les soldats.

La mise en place du principe d'égalité nécessite un système organisé par l'Etat qui va mettre à disposition de tous un certain nombre d'éléments de la modernité.

La révolution va politiquement mettre en place les conditions premières (pour l'éducation...), puis ensuite c'est l'influence des mouvements socialistes d'origine anglaise et qui vont fonder le socialisme municipal ou interventionnisme économique où il va être question de mettre - grâce à l'impôt - à disposition de tous les progrès de la société. Exemples : cela va être l'hygiène, le service public des transports, la santé, le service public de l'école, des loisirs, de la culture (il y a eu un cadrage sous la IIIe République du service public à un certain nombre de domaine). On est arrivé à avoir dans un pays comme le notre, des services publics dans un très grand nombre de domaine.

À l'inverse les Etats anglo-saxons ont privilégié la libre entreprise. La GB a poussé le plus loin le service public : la nationalisation de la médecine, où les malades n'avaient pas le choix du médecin. Mais c'est la même GB qui va privatiser à tout va sous Thatcher et de plus, l'interventionnisme public on va le retrouver très fortement en 1930 aux USA. Le service public c'est une histoire qui avance ou recule en fonction du niveau de l'activité économique.
Il existe trois critères essentiels : c'est une activité d'intérêt général, qui va être organisée par les moyens d'une personne publique, selon des procédés juridiques dérogatoires au droit commun.
1 La présence de l'intérêt général.

2 La présence directe ou indirecte d'une personne publique.

3 Son mode de création.

4 Sa diversité.

5 Ses modes de gestion

6 Ses principes de fonctionnement

  • Egalité

  • Continuité

  • Bon fonctionnement

  • Adaptabilité

  • Neutralité

  • Laïcité

  • Gratuité?



  • Une activité d'intérêt général :

→ Une personne publique n'agit pas forcément en vue de l'intérêt général. Une commune a une forêt comme domaine privée. Elle l'exploite. Dans cette activité de gestion de la forêt elle agit comme une personne privée. Sous Richelieu (qui possédait la moitié de Rochefort), beaucoup de personnes ont légué leurs biens aux universités, si bien que les universités sont propriétaires d'immeubles, de forêts, de vignes… qui sont gérés comme des biens privés. Dès lors il n'y a pas d'intérêt général.

→ Cette activité d'intérêt général peut prendre différentes formes : cela peut être la gestion de l'enseignement lorsque les écoles sont gérées par les communes, cela peut être aussi bien dans le domaine de la culture la gestion d'un théâtre, la conservation d'un site, une activité de formation, une activité de sécurisation, la création de logements sociaux...

→ Le service public peut être organisé, inorganisé, on peut avoir un service public virtuel (exemple : un bâtiment appartenant à une commune, qui sert à un gîte rural, le juge a estimé - décision du 14 mai 1990, tribunal des conflits - que ce gîte rural constituait une sorte de service public touristique) c'est-à-dire que cette activité reflète un intérêt général qui profite à tous même s'il n'y a pas une organisation bien précise.

Pour identifier le service d'intérêt général on cible : l'objet même du service

Arrêt « Ministre de l'agriculture contre consort Grimouard » du 20 avril 1956 du Conseil d'Etat → Lors de travaux de reboisement un tracteur a connu dans son tuyau d'échappement un retour de flamme, un incendie s'en est suivi qui a ravagé les terrains des travaux et les terrains voisins appartenant à des particuliers. L'Etat s'était engagé à effectuer des travaux de reboisement sur divers terrains et le conseil d'Etat a estimé que le législateur avait entendu créer un service public préposé tant à la conservation et protection de la forêt français qu'aux forêts privées. Les travaux de reboisement sur les terrains privés été donc fait aussi dans l'intérêt de la forêt française. Ils sont de nature de service public. Il existe des services publics d'hygiène, la distribution de l'eau est un service public.


  • Un mode de fonctionnement varié

Le problème se pose quand ce n'est pas un agent de l'administration (employés municipaux...) qui effectue le service public, mais quand c'est un établissement privé (voir premier semestre).

Il faut voir aussi le financement du service public. Il y a des taxes pour l'enlèvement des ordures ménagères : il y a une fiscalité publique donc des données publiques. Mais des fois le service public est qualifié seulement par son objet. Décision « Alberti Scott » du 21 mars 2005 (tribunal des conflits) : la distribution de l'eau est un service de public non pas en raison de ses financements, de son organisation, mais en raison de son objet c'est-à-dire du caractère vital.


  • Des procédés juridiques dérogatoires au droit commun.

Le service public peut être financé par l'usager (péages, tickets), où l'on ne peut pas négocier le prix de l'objet. Le service public pour fonctionner peut exproprier, ce que ne peut pas faire le domaine privé. On a un service public qui ne va pas fonctionner en fonction de règles de droit commun.

→ Le service public va être de deux grandes catégories : ceux administratifs & ceux industriels et commerciaux.

  • Le service public administratif (SPA): il n'y a pas d'actes de commerces même s'il y a paiement. Il n'y a aucun rapport entre le droit d'inscription et le fonctionnement du service : ce montant n'est en aucun cas suffisant pour payer le système. Il est soumis à la comptabilité publique.

  • Quand l'on a un service public industriel et commercial (SPIC) il est conçu pour se rentabiliser comme si c'était un service privé. Il doit vivre de ses recettes et il doit renoncer à être l'objet d'un comblement de déficit par l'impôt. Il fonctionne comme une entreprise privée : il est soumis à la comptabilité privée.

« Arrêt Naliato » du 30 novembre 1955 (Tribunal des Conflits) : on n'a plus que deux types de service administratif : SPA et SPIC.
Comment crée-t-on un SP?

→ Quand il s'agit d'une catégorie nouvelle, c'est la loi qui les créée (exemple : le service public de l'accès au droit : legifrance.gouv.fr), une fois que la loi a créé la catégorie, c'est ensuite à l'administration (Etat, CT, organisme spécifique autre) de créer le service d'une catégorie existante (l'organisme qui va régir, gérer ce service public). Ce sont le gouvernement par décret, le CR et le CG par délibération, le conseil municipal par arrêté vont créer le service public dont la loi lui aura confié la responsabilité.

→ Ils ne peuvent pas créer en toute matière, la priorité est à l'entreprise privée dans notre système économique. Donc dans tout le secteur industriel et commercial, les SP ne peuvent créer que dans les conditions et limites fixées par la loi et la jurisprudence (les organismes industriels et commerciaux ne peuvent être créés par la personne publique que si la loi confère un monopole à la puissance publique ; s'il y a une insuffisance reconnue ou une absence totale du secteur privé).

→ On ne le trouve donc en réalité que dans le domaine social ou ceux dits vitaux.

→ Va dépendre de la situation économique du milieu et du temps, sachant que le juge et le législateur se sont ingéniés à limiter l'interventionnisme économique.
L'ACTE ADMINISTRATIF

I Notions et caractères généraux de l'acte administratif
A Définition organique de l'acte administratif

Tout dépend de l'organe qui prend l'acte, ce n'est ni le législateur ni le juge, cette autorité détenteur de la puissance publique, qui peut être une personne privée qui fait un service public ou pas (maire, ministre...). Un des exemples se trouve dans les ordres professionnels : décision de principe du CE du 2 avril 1943 : décision Bouguel (décision de l'ordre des médecins refusant l'installation de ce médecin à travers un cabinet secondaire). Le médecin avait fait un recours contre cette décision, et le CE avait estimé que les médecins sont les acteurs de la vie privée, ce sont des professions libérales, par contre le contrôle de l'exercice de la médecine est un service public. Par conséquent, ce contrôle ayant été confié au conseil de l'ordre, ce conseil gérait un service public. Un service public peut être constitué simplement d'une activité de service public sans que pour autant qu'il y est une institution administrative (établissement public) qui soit le support de ce service public. Idem sport : l'organisation des épreuves sportives est confiée à des associations « les fédérations sportives » qui sont des organes de droit privé, mais comme elle organisent le sport, elle organise le service public du sport et peuvent à ce titre elles peuvent édicter des actes administratifs. Idem pour délégation de service public. Décision célèbre du 15 janvier 1968 « Compagnie Air France contre époux Barbier » (délégataire du service public aérien et alors société anonyme, la compagnie air France avait édicté un règlement, qui en gros expliquait que les hôtesses de l'air devaient rester célibataires, sinon virées, le juge avait décidé que c'était une décision à caractère administratif car service public).
B Le contenu de l'acte administratif

  • Première caractéristique : acte juridique, a donc des effets de droit, qui va modifier l'ordonnancement juridique existant jusqu'à son entrée en vigueur.

  • Deuxième caractéristique : acte unilatéral. Il émane d’une seule personne. En cela il se distingue des contrats administratifs (deux + négociations). Apparemment il n’est pas négocié, même si dans la pratique, il est évident que les actes administratifs sont le fruit de négociations antérieures.

  • Troisième caractéristique : il contient une décision (même si pas immédiatement opérationnelle) c’est-à-dire la manifestation de la volonté de l'auteur de l'acte de modifier le droit existant. On va écarter des actes administratifs toute une série de documents. Ne sont ainsi pas des actes administratifs : les études préparatoires ; les avis (rendus par un comité consultatif...) ; les délibérations des collectivités territoriales lorsque ces délibérations soit émettent un vœu, soit lorsque une opinion émise ; les propositions faites pour que soit pris un acte ; les recommandations ; la transmission d'un dossier, les circulaires (chaque fois qu'il y a une loi, un décret pris par une autorité administrative quelconque, l'auteur va expliciter son texte à ses services via une circulaire à condition que cette circulaire n'ajoute rien au texte existant ; exception de la circulaire avec prescriptions, qui devient alors une circulaire réglementaire et donc acte administratif) ; les réponses des ministres aux parlementaires [cf. « Arrêt Soldani » du 26 octobre 1976 (changement de préfecture entre Draguignan et Toulon ; recours du président du conseil général fait un recours, le CE a considéré que la décision annoncée est un acte de gouvernement et non un acte du gouvernement insusceptible de recours administratif sinon remettrait en cause la séparation des pouvoirs ; cf. les relations entre parlement et exécutif sont en dehors du champ administratif)] ; les mesures intérieures (qui concernent exclusivement le fonctionnement de l'administration).

Vont constituer un acte administratif : les refus de proposer lorsque ce refus empêche une décision et autres...
II Diversité des actes

Les actes administratifs sont multiples. Dans les actes administratifs on va trouver les actes réglementaires et les actes non réglementaires.
A Caractéristiques de l'acte réglementaire

Les actes réglementaires. Le règlement par définition va s'appliquer à tout le monde. Les actes réglementaires sont donc généraux et impersonnels : soit toutes les personnes de la société, soit toutes les personnes d'une vraie catégorie de la société (catégorie avec une explication logique). De plus, il ne créé pas de droit acquis et il est toujours modifiable ou abrogeable. Cela signifie par conséquent que personne n'a de droit au maintien d'un acte réglementaire (cf. le SP et son adaptabilité). De même, il peut également être contestable devant le juge (saisine du juge pour contrôle sa légalité) sinon on ne serait plus dans l'Etat de droit. La décision de principe CE 17 février 1950 Ministre de l'agriculture contre Dame Lamotte. « Loi » de 27 aout 1940 ordonnait aux maires des communes de dresser la liste des exploitations agricoles qui étaient abandonnées depuis 2 ans, elles seraient données à des personnes qui en avaient en besoin (l'octroi de la concession ne pouvait faire l'objet d'aucun recours). Le CE qui statue en 1950 sur cette « loi » estime que même si la loi avait voulu empêcher des recours, il n'était pas possible d'éliminer le recours pour excès de pouvoir (REP) parce que ce recours était ouvert pour toute décision même sans texte. Cette décision de principe pose donc que tout acte administratif est donc toujours susceptible de recours soit direct (délai de 2 mois) soit par voie d'exception d'illégalité (délai de recours est passé mais on va attaquer tous les actes découlant de l'acte que l'on ne peut plus attaquer, on parle de recours indirect). Quatrièmement, il est susceptible d'être interprété par toutes juridictions civiles, administratives ou pénales. Cinquièmement, il fait toujours l'objet d'une publicité (parution dans recueil, affichage, JO) ce qui différent de la notification. Sixièmement, il a un caractère général permanent. Il va rester en vigueur tant qu'il n'est pas modifié, ni abrogé. Il faut préciser si caractère temporaire. Ensuite, il s'impose à tous, y compris le cas échéant au supérieur hiérarchique de l'auteur de l'acte. Tant que l'acte est en vigueur même le supérieur de l'auteur de l'acte doit s'y soumettre. Exemple : le code de la route est édicté par le PM et il doit lui-même respecter cet acte. Enfin, l'acte réglementaire quand il émane des ministres est jugé en premier et dernier ressort par le CE, alors que les autres actes administratifs sont jugés par les tribunaux administratifs en premier ressort et par les cours d'appel administratives.
B Caractéristique de l'acte non réglementaire

Les actes non réglementaires. Ils ont trois caractéristiques principales : ils peuvent créer des droits acquis (exemple fonctionnaire : grade + traitement), va concerner une personne prise individuellement, la décision individuelle ne peut être attaquée que directement pendant le délai prévu.
III La hiérarchie des actes

Ces actes sont l'objet d'une hiérarchie. Elle va se décliner en fonction de l'importance de l'auteur de l'acte. C'est la hiérarchie des actes administratifs (ni loi, ni traité).
Président de la République.

  • Les décrets du PDR pris en Conseil des ministres (signés par PDR mais pris en Conseil des ministres). Ils résultent de deux catégories de décrets : soit il s'agit de décret dont la loi a prévu que ces décrets seraient pris en conseil des ministres (dissolution d'un conseil municipal en conseil des ministres prévu par loi municipale) ; soit cas du parallélisme des forme, si un décret est pris en conseil des ministres même si aucune indication pour cela, alors une modification ou une abrogation ne pourra intervenir que sous la même forme.

  • Les décrets du PDR pris sur avis conforme du CE. Le CE a donné un avis, et parfois il faut que son avis soit conforme pour que le PDR puisse prendre ce décret.

  • Les décrets du PDR pris sur avis obligatoire du CE. Cet avis ne lie pas le PDR.

  • Les décrets du PDR sur avis facultatif du CE.


Premier Ministre.

  • Les décrets contresignés du PM (sauf : mise en application article 16, dissolution AN, nomination du PM, nomination des membres du CC dont le président, la saisine du CC).
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