Résumé : L’analyse des réformes dans le domaine de la culture incite à développer trois hypothèses de recherche. La première consiste à mettre la fin de la déconcentration à l’épreuve des terrains.





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LA RÉFORME DE L’ÉTAT CULTUREL LOCAL.

RECONCENTRATION INSTRUMENTALE OU « CONTRÔLE ORIENTÉ » ?
E. Négrier & Ph. Teillet

Résumé :

L’analyse des réformes dans le domaine de la culture incite à développer trois hypothèses de recherche. La première consiste à mettre la fin de la déconcentration à l’épreuve des terrains. La deuxième hypothèse vise à approfondir la question du gouvernement des conduites administratives, en testant la cohérence des instruments de réforme entre eux, et en distinguant la LOLF et la RGPP, ainsi que la mise en place du progiciel Chorus. La troisième hypothèse vise enfin à tester la cohérence de cette « suite normative » à l’épreuve des différents domaines de l’action publique culturelle. En conclusion, nous mettons au jour une analyse de la différenciation instrumentale et proposons une ébauche de théorie du « contrôle orienté ».
Mots clefs : Politique Culturelle, Réforme de l’État, Instruments, Déconcentration, Contrôle orienté
Abstract:
The analysis of reforms in the field of culture leads to develop three research hypotheses. The first is to question the end of the French model of State administrative devolution, i.e. “déconcentration”. The second hypothesis drives us to examine the issue of administrative behaviors control, by testing the consistency of the instruments of reform themselves, through distinguishing the LOLF and RGPP and the implementation of the software Chorus. The third assumption is also intended to test the consistency of this "normative suite" acccording to the distinct areas of public intervention in the field of Culture. In conclusion, we highlight an analysis of the instrumental differentiation and propose an outline theory of the policy "directed trap”.


Keywords: Cultural Policy, State Reform, Instruments, Devolution, Directed Trap
Avant d’être ballottées par les réformes inspirées du nouveau management public, les affaires culturelles ont suivi un chemin de déconcentration souvent difficile. Depuis 1959, le ministère de la Culture avait parié sur la régionalisation de l’organisation étatique. Mais cette déconcentration a été résolument combattue par ceux qui, en ce domaine, restaient attachés au maintien d’une forte centralisation. A l’orée des années 2000, la déconcentration semblait pourtant l’avoir emporté, donnant à l’Etat de quoi lui garantir son rang dans une gouvernance culturelle désormais nettement territorialisée. Cependant, à la fin de cette décennie, la mise en œuvre de techniques visant à soumettre les services déconcentrés à des contrôles plus étroits, ainsi qu’à des logiques de performance dans une perspective de réduction des charges publiques, met en question la régionalisation de son administration culturelle. Une reconcentration1 de l’Etat culturel, à travers un pilotage centralisé du comportement des agents de ses services déconcentrés, serait-elle à l’œuvre ? Dans cet article, nous soulevons, au-delà de l’analyse des réformes dans le domaine de la culture, trois hypothèses de recherche.
La première met la fin de la déconcentration à l’épreuve des terrains. Nous savons combien le déploiement d’un dense réseau d’administration territoriale, accompagnant la décentralisation du système, est une spécificité française (Barone 2011). Celle-ci s’évanouit-elle à l’occasion des réformes de l’État ? Un voyage au pays des DRAC permet de mesurer aujourd’hui combien est largement partagé le diagnostic selon lequel la montée en puissance de ces services appartient désormais au passé. L’heure est plutôt à un redistribution des rôles au profit des administrations centrales, voire des préfectures de région. S’agit-il d’une reprise de compétences autrefois déléguées ou d’une reconcentration plus subtile, passant par une normalisation nationale des pratiques sans rien changer formellement à la répartition des responsabilités ? Parlera-t-on ainsi de fin de la déconcentration, au sens de son achèvement (Epstein 2005) ou bien des fins de la déconcentration, au sens d’une évolution de leur vocation ?

La deuxième hypothèse vise à approfondir la question du gouvernement des conduites administratives. Bien des auteurs privilégient le caractère massif et cohérent des dispositifs de réforme relevant d’un ensemble diversifié de techniques gouvernementales (Le Galès & Lascoumes 2005). Mais ces processus, dont on peut douter de la légitimité « purement » techniques (Reigner 2007), sont-ils cohérents entre eux ? Les instruments dont nous allons parler ne sont pas spécifiques au domaine culturel et de natures diverses : une nouvelle organisation des lois de finances, la LOLF2 ; une politique de réforme et de modernisation de l’État, la RGPP3 ; un logiciel, Chorus, permettant de gérer l’ensemble des processus financiers et comptables de l’État. La mise en œuvre de ces instruments se traduit par une diffusion à partir du pouvoir central de règles pratiques redéfinissant les activités et parfois même le métier - comme ensemble de pratiques professionnelles - des agents des services déconcentrés. Mais doit-on considérer que cet ensemble instrumental représente un tout cohérent (Patriat 2010), une suite « normative » inéluctable ? Ou bien peut-on distinguer, et jusqu’où, les instruments entre eux ? (Bezes & Siné 2011). C’est ce que nous verrons en distinguant la LOLF et la RGPP, ainsi que la mise en place du progiciel Chorus.

La troisième hypothèse vise enfin à mettre la cohérence de cette « suite normative » à l’épreuve des secteurs d’intervention publique. Parle t-on de la même transformation des rôles, des jeux et des capacités selon que l’on se trouve dans l’un ou l’autre des trois grands secteurs d’intervention du ministère de la Culture (Patrimoines, Créations, Transmission des Savoirs) ? Nous proposerons, pour étayer une réponse plutôt négative à cette question, trois types de recomposition des relations au sein du ministère.
Deux DRAC nous ont permis de formuler des propositions sur ce point4. Il s’agit de « grosses » DRAC, dotées de budgets et de personnels relativement importants. Nous avons choisi de rendre anonymes les témoignages de nos interlocuteurs en évoquant deux régions fictives : Bretagne-Ardennes (BA) et Nord-Pas-d’Aquitaine (NPA). La première partie traite de l’histoire, en partie singulière, de la déconcentration du ministère de la Culture. On y découvre combien ce processus, plus tardif que dans d’autres administrations, a aussi engendré des controverses et modes de résolution originaux. La deuxième partie analyse la mise en œuvre de la LOLF au sein des DRAC, tandis que la troisième traite de la RGPP et de Chorus. Ces deux parties nous permettent d’apporter des réponses croisées à nos trois hypothèses.
I. Déconcentrer par vents contraires
La « création » du ministère des affaires culturelles fut une question de circonstances, mais aussi le rassemblement de services disparates, un « patchwork, sans aucune unité » (Bodiguel 2000 : 35) et, marginalement composé de postes à statuts divers, disséminés sur le territoire. Sa déconcentration ultérieure sera tributaire de trois caractéristiques : la faiblesse du ministère tout d’abord, qui le conduira à se saisir des réformes mises en œuvre au sein de l’État pour renforcer sa légitimité ; une forte centralisation de la gestion de ce domaine, ensuite, qui longtemps a contrecarré les velléités de territorialisation ; des capacités d’innovation, enfin, au travers d’une administration jeune et qui, en anticipant sur l’orientation de réformes à venir, cherchait à consolider sa position au sein de l’appareil d’État.
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